⼟地利⽤直接受制于⾃然因素的影响。这些因素主要包括⽓候、地貌、⽔⽂、⼟壤、植被、矿藏、景观和位置等。2．经济因素
⾃然因素决定了不同⼟地利⽤的物质基础，⽽不同的经济因素则决定了⼟地利⽤的⽅式、结构及如何利⽤。经济因素包括经济发展⽔平、产业结构、投⼊⽔平等。3．制度因素
制度、⼈⼝、法规、政策、教育、技术乃⾄风俗和宗教都对⼟地利⽤构成较⼤的影响。其中，⼟地制度、⼈⼝和国家政策对⼟地利⽤的影响尤其明显。
例题：影响⼟地利⽤的主要因素有( )。（2007年试题）A．⾃然因素和社会经济因素B．社会经济因素和制度因素
C．⾃然因素、社会经济因素以及制度因素D．总体因素、区域因素及个别因素答案：C
解析：影响⼟地利⽤的因素包括：1）⾃然因素。2）经济因素。3）制度因素。（四）⼟地可持续利⽤的准则
⼟地可持续利⽤主要包括以下准则：
1．⽣产性准则。⽣产性准则主要是指保持和加强⼟地的⽣产和服务功能。⼟地的⼀项重要功能就是为⼈类提供⾐⾷住⾏的产品。⽆论是作为⽣态系统的⼟地，还是作为劳动对象的⼟地，⼟地利⽤的根本⽬标就是利⽤⼟地进⾏各类⽣产。
2．保护性准则。保护性准则要求保护⼟地资源的潜⼒和防⽌⼟壤与⽔质的退化。⼴义的⼟地资源包括⼤⽓、植物、动物、⼟壤等资源。持续的⼟地利⽤⽅式应该实现资源的有效利⽤和适宜的开发，资源的保护性⼀⽅⾯包括在代内对开发利⽤的资源采取经济、社会、⾏政、法律等措施使⼟地资源保持良性发展。另⼀⽅⾯，资源的保护性是指⼟地资源所谓分配实现代际公平，如果后代享有⽐当代更多的资源，或⾄少不能少于当代享有的资源，则实现了⼟地的持续利⽤。⼟地持续利⽤以耕地资源、⼟壤和⽔质的保护为重点。如农业⽤地的⽬标是保护耕地资源，⼯矿⽤地的主要⽬标是实现矿产资源的持续开采。
3．社会可接受性准则。社会可接受性是指某种⼟地利⽤⽅式能否被社会所接受，如果不能被接受，则这种⼟地利⽤⽅式必然是失败的。影响社会接受能⼒的因素有很多，如政策法规、政策保障、个体接受能⼒、团体的接受能⼒等，这些因素难以度量使得社会接受能⼒的直接度量⽐较困难，其中⼀项重要内容是收益分配的代内公平性和资源利⽤的代际公平性。如果⼟地收益的分配与占有⼈群之间的关系呈现正态分布，那么该⼟地利⽤⽅式具有收益分配代内相对公平性；如果少数⼈占有⼤量的⼟地收益，这样的⼟地收益分配是不公平的，如果过度开发或不合理的利⽤⽽损害了后代利⽤同⼀资源和环境的权利，那么这样的⽅式也是不公平的。
4．安全性准则。安全性准则也称稳定性准则，主要在于减少⽣产的风险程度，保障稳定⽣产。由于⾃然条件、社会、经济等因素的变动，⼟地⽣产难免会出现波动，持续利⽤的⼟地应该是在⼀定的时间尺度上使⽣产⼒的波动控制在⼀定的范围内，出现⼤的波动的⼟地必然是不稳定的。
5．经济可⾏性准则。经济可⾏性要求⼟地可持续利⽤并具有经济活⼒。⼈们利⽤⼟地的⽬的在于获得⼀定的经济收益，所以，如果某种⼟地利⽤⽅式在当地是可⾏的，那么这种⼟地利⽤⽅式⼀定有经济效益，其收益必须⼤于投资成本，否则肯定不能存在下去。⼟地持续利⽤需要考虑的经济含义是综合效益，是⼟地经济产出和外部经济性的综合，并⾮⼟地产品的价值。如果某种⼟地利⽤⽅式，如乡村⼟地城镇化，具有绝对的经济效益，但带来⽣态和社会的外部不经济性⼤于单纯的经济收益，则这样的⼟地利⽤⽅式依然是不可持续的。从经济学的⾓度考虑，⼟地持续利⽤要求投⼈产出⽐⼤于1。相对于⼀定投⼊，产出越⼤说明⼟地利⽤给予⼈类的回报越⾼。（五）⼟地⽤途管制制度的概念（掌握）
⼟地⽤途管制制度是《⼟地管理法》确定的加强⼟地资源管理的基本制度。通过严格按照⼟地利⽤总体规划确定的⽤途和⼟地利⽤计划的安排使⽤⼟地，严格控制占⽤农⽤地特别是耕地，实现⼟地资源合理配置，合理利⽤，从⽽保证耕地数量稳定。⼟地⽤途管制制度是指国家为保证⼟地资源的合理利⽤，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制⼟地利⽤规划，规定⼟地⽤途，明确⼟地使⽤限制条件，实⾏⽤途变更许可的⼀项强制性的管理制度。其核⼼是依据⼟地利⽤总体规划对⼟地⽤途转变实⾏严格控制。按照⼟地⽤途管制的要求，对⼟地资源的利⽤，特别是各类⾮农建设占⽤耕地，就要严格按⼟地利⽤总体规划和年度计划供地，严格把好农⽤地转⽤、⼟地征收审批关，严格执⾏耕地“占⼀补⼀”的补偿制度，严格依法征地和执⾏征地补偿安置制度。
⼟地利⽤规划是实施⽤途管制的依据，⽽⽤途管制是落实⼟地利⽤规划的⼿段和措施。例题：⼟地⽤途管制制度是( )确定的加强⼟地资源管理的基本制度。 A．《城市房地产管理法》B．《⼟地管理法》C．《建筑法》D．《城乡规划法》答案：B
解析：⼟地⽤途管制制度是《⼟地管理法》确定的加强⼟地资源管理的基本制度。（六）⼟地⽤途管制的作⽤和意义（掌握）
国家实⾏⼟地⽤途管制的⽬的和作⽤在于强制性地严格限制农⽤地转为建设⽤地，控制建设⽤地总量，对耕地实⾏特殊保护，促进经济增长⽅式和⼟地利⽤⽅式由粗放型向集约型转变，保障粮⾷安全、保障经济发展、保障⽣态安全，实现社会经济可持续发展的⽬标。
在我国⽬前⼈地⽭盾⼗分紧张的情况下，实施⼟地⽤途管制制度有其现实的必然性和重要意义。
(1)⼟地⽤途管制制度是⼀种⽐较先进的⼟地资源管理制度。随着经济的发展，⼯业化和城市化程度提⾼，⼟地的不合理利⽤和浪费现象⼗分严重，必须强化⼟地利⽤的政府调控⼒度，逐步形成了以⼟地规划为依据，对⼟地⽤途变更实⾏严格控制的⼟地⽤途管制制度。
(2)⼟地⽤途管制制度可以解决我国分级限额审批制的弊端。(3)可以实现利⽤整体效率化。
(4)协调“吃饭”与“建设”的⽭盾。⼟地是⼈类赖以⽣存和⽣活的基础，具有有限性和不可再⽣性的特点，因此，它是最珍贵的⾃然资源，最宝贵的物质财富。在征收⼟地时，必须坚持“⼀要吃饭、⼆要建设”的⽅针，必须坚持“⼗分珍惜、合理利⽤⼟地和切实保护耕地”的基本国策。
(5)消除⼟地利⽤中不利的外部性影响，保护环境，实现⼟地的可持续利⽤。（七）⼟地⽤途管制的内容（掌握）(1)按⽤途对⼟地进⾏分类
为实施⼟地⽤途管制，《⼟地管理法》将⼟地按⽤途分为三⼤类型，即农⽤地、建设⽤地和未利⽤地，不同⽤途的⼟地，其⽤途管制的具体内容不同。1）农⽤地⽤途管制
可分为农地农⽤管制和农地⾮农⽤管制两个⽅⾯。农地农⽤管制是使⽤⼟地的单位和个⼈必须严格按照⼟地利⽤总体规划确定的农⽤地⽤途使⽤⼟地，农⽤地内部地类变更必须依据⼟地利⽤总体规划，经依法批准后进⾏；农地⾮农化管制在于限制农地转化为⾮农地，特别是严格限制耕地转化为⾮农地。2）建设⽤地⽤途管制
是要按⼟地利⽤总体规划规定的⽤途合理使⽤⼟地；控制建设⽤地总量；城市建设⽤地规模符合国家规定的标准，充分利⽤现有建设⽤地、不占或少占农⽤地；严格建设⽤地审批管理。3）未利⽤地⼟地⽤途管制
包括禁⽌不符合⼟地利⽤总体规划，破坏⾃然⽣态环境的⼟地开发；⿎励对未利⽤地进⾏科学的开发利⽤；⿎励对废弃渠道、公路、零星坑塘⽔⾯、盐碱地的利⽤，利⽤各种⽅式进⾏⼟地整理。(2)⼟地利⽤总体规划规定⼟地⽤途
国家通过法律途径赋予⼟地利⽤总体规划⾼度的调控权威。全国性和省级规划是在全国或省域范围内从宏观上统筹安排⽤地，重点是制定⼟地利⽤政策、确定⼟地利⽤约束性控制指标，确保各类⽤地结构、规模与布局的宏观控制，实现⼟地的合理利⽤。县、乡级⼟地利⽤总体规划依据上级规划下达的控制指标和本地的⼟地利⽤状况、⾃然条件、经济发展状况划分⼟地利⽤区，确定各区利⽤规模与布局，制定分区管制规则，为⼟地⽤途管制提供依据。⼟地利⽤总体规划划分的⼟地⽤途分区⼀般有基本农⽥保护区、⼀般农⽥区、园地利⽤区、林业⽤地区、牧草地⽤地区、城镇建设⽤地区、农村居民点⽤地区、⼯矿⽤地区、交通⽔利等基础设施⽤地区、⽣态保护⽤地区等。(3)⼟地登记注册⼟地⽤途
⼟地⽤途登记是⼟地⽤途管制的权利保障。实⾏⼟地⽤途管制，要求明确⼟地权利⼈的⼟地⽤途，进⾏⼟地⽤途登记，使权利⼈⼟地⽤途的权利内容在法律上得到保障。这样，即保证⼟地权利⼈的⼟地权利，⼜规定权利⼈⼟地⽤途义务，在⼟地权利登记中实现⼟地⽤途管制。城镇⼟地登记中⼟地⽤途主要分为⼯业⽤地、居住⽤地和商业⽤地，每类⽤地中还可以进⼀步细分。农村⼟地登记中⼟地⽤途主要有宅基地，乡镇企业⽤地参照城镇⽤地⽤途划分，农村集体⼟地所有权登记⼟地⽤途按⼟地利⽤现状分类⽤途和⾯积进⾏登记。(4)⼟地⽤途变更实⾏审批
农⽤地转⽤审批是实现⼟地⽤途管制的关键。建设需要占⽤农⽤地的，必须在⼟地利⽤总体规划确定的建设⽤地范围内安排，符合⼟地利⽤总体规划和产业政策的建设项⽬，按照法定审批程序和权限，依法批准后，⽅可将农⽤地转为建设⽤地；不符合⼟地利⽤总体规划的不予批准，确需占⽤的必须按《⼟地管理法》的有关规定，调整⼟地利⽤总体规划，并经原批准机关批准后，⽅可办理农⽤地转⽤审批⼿续。
(5)对不按照规定的⼟地⽤途使⽤⼟地的⾏为进⾏处罚
国家制定严厉的⼟地管制法律，特别是对国家如何管理耕地应有法律依据，法律责任是⼟地⽤途管制的强有⼒后盾。对于⾮法占⽤⼟地，擅⾃改变⼟地⽤途的⾏为要按照《⼟地管理法》等有关法律法规严厉处罚。
例题：《⼟地管理法》规定，按⽤途划分，我国的⼟地分为农⽤地、建设⽤地和( )。(2000年⼟地管理基础试题)A．耕地B．建设⽤地C．已利⽤地D未利⽤地答案：D
解析：在⼟地管理法中，⼟地利⽤总体规划将⼟地分为三类，即农⽤地、建设⽤地和未利⽤地。（⼋）⼟地利⽤总体规划的概念（掌握）
⼟地利⽤总体规划是各级⼈民政府，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地⾃然、经济、社会条件，依法组织对辖区内全部⼟地的开发、利⽤、整治、保护在空间和时间上所作的综合部署和统筹安排。
⼟地利⽤总体规划是实⾏最严格⼟地管理制度的纲领性⽂件，是落实⼟地宏观调控和⼟地⽤途管制，规划城乡建设和统筹各项⼟地利⽤活动的重要依据。⼟地利⽤总体规划是⼟地利⽤管理⼯作的“龙头”，是各级⼈民政府对⼟地利⽤进⾏协调和控制的重要⼿段。⼟地利⽤总体规划依法由各级⼈民政府组织编制，国⼟资源⾏政主管部门具体承办。⼟地利⽤总体规划的核⼼是确定或调整⼟地利⽤结构和⽤地布局，它的作⽤是宏观调控和均衡各业⽤地，重点是确定关系国计民⽣的⼟地利⽤约束性控制指标，实施⼟地利⽤宏观控制，划分⼟地利⽤区，为⼟地⽤途管制提供依据。⼟地利⽤总体规划的实质是对有限的⼟地资源在国民经济部门间的合理配置，即⼟地资源部门间的时空分配(数量、质量、区位)，具体借助于⼟地利⽤结构加以实现。
根据我国⾏政区划，⼟地利⽤总体规划分为全国、省(⾃治区、直辖市)、市、县和乡五级。上下级规划必须紧密衔接，上⼀级规划是下级规划的依据，并指导下⼀级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。《⼟地管理法》规定：地⽅各级⼈民政府编
制的⼟地利⽤总体规划中的建设⽤地总量不得超过上⼀级⼟地利⽤总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上⼀级⼟地利⽤总体规划确定的控制指标。省、⾃治区、直辖市⼈民政府编制的⼟地利⽤总体规划，应当确保本⾏政区域内耕地总量不减少。下级⼟地利⽤总体规划应当依据上⼀级⼟地利⽤总体规划编制。
⼟地利⽤总体规划包括长期性、综合性、战略性、控制性、权威性等基本特性。1．长期性
⼟地利⽤总体规划是国民经济和社会发展规划的组成部分，其规划期限应与国民经济和社会发展规划相适应，它必须对对与⼟地利⽤有关的重要经济活动的长期变化趋势(如⼈⼝变化、城镇化、⼯业化、农业现代化、旅游事业的发展等)做出预测，进⽽制定长远的⼟地利⽤规划。⼀般来说，⼟地利⽤总体规划期限在10年以上，可展望20～50年。为了便于规划的实施，其规划⽬标必须通过制定阶段性⽬标来落实，重点是确定5年的近期规划⽬标。2．综合性
(1)从规划的对象上看，⼟地利⽤总体规划是针对规划区域内的全部⼟地资源，⽽不是某⼀类⼟地或某⼀局部⼟地。
(2)从规划内容上看，总体规划要对⼟地的开发、利⽤、整治、整理、复垦和保护，同时结合时间结构、空间结构和产业结构进⾏统筹安排、全⾯考虑。综合各部门对⼟地的需求，调整⽤地结构和布局，使⼟地利⽤符合国民经济和社会发展和环境保护的需要，以促进国民经济持续、稳定、健康发展。
(3)从规划的⽬标上看，⼟地利⽤总体规划强调的是综合效益的化，即兼顾经济、⽣态、社会效益的⾼度统⼀，同时正确处理局部利益和整体利益、近期利益和长远利益的关系，最终实现⼟地的可持续发展。
4)从规划的协调范围看，它平衡协调国民经济各部门⽤地关系，⽽不是某⼀部门内的⽤地关系。3．战略性
⼟地⾥总体规划在宏观上是⼀种政策指南，是⼀种战略部署。其战略性表现在它所研究的问题具有战略意义。
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