规划战略 水利规划与设ｊ ｆ ２００８年第１期 ３流域管理趋势及实践流域管理总的趋势是强调以流域为基础，与国 家和地方行政监督、协调相结合的管理体制。流域 ４ “四水”流域综合管理分析及建议 ４．１ “四水”实行流域统一管理分析 省级水行政主管部门不仅要负责全省防汛抗 的开发与管理不仅要提供防洪安全保障，提供充 足、质优的供水，同时要统筹城乡供水、水力发 电、渔业、航运、水上娱乐、水质保护等各地区、 各部门的多方面的利益，要维护生态系统的水文、 生物和化学方面的功能，防治以水为媒介的疾病， 加强水质的保护。 （１）流域管理模式。目前而言，国外的流域 开发与管理已经从单一目标向多目标、综合开发与 管理发展。国外大部分流域管理机构，都赋予了对 流域内水资源和河道的开发利用的行政管理权，流 域管理机构都直接参加水工程的建设和管理。美国 田纳西流域管理局和英国的流域管理机构法律赋予 很大行政管理权力，实行自负盈亏，需要上交利 润。美国田纳西流域管理局的职责包括了流域内水 土资源开发、发展地区经济，田纳西流域的开发是 以水电的开发为龙头，实现流域的滚动开发。英国 的流域开发则是以城市供水和污水处理为中心的流 域综合开发。法国的流域管理机构带有财政金融机 构的性质，通过对地方和企业水工程的资助和有效 的协调监督、服务来实现流域管理，主要是流域水 污染的控制，法国罗纳河流域的开发也是以水电的 开发为龙头，实现流域的滚动开发。 （２）我国主要干流管理模式。我国主要干流 采取的管理模式是流域统一管理开发，水利部分别 成立了长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水 利委员会、海河水利委员会、珠江水利委员会、松 辽水利委员会、太湖流域管理局等流域管理机构， 与地方行政协调相结合，对大江、大河、大湖统一 防汛调度，大型项目统一开发管理。 （３）江苏等省市流域管理模式。江苏省水系 分属长江、淮河两大流域。江苏省水利厅对其境内 主要湖泊、河道（包括人工河、人工湖）实行了 统一管理，成立了秦淮河水利工程管理处、太湖地 区水利工程管理处等共ｌ２个工程管理处，分别负责 相应湖泊、河道的防汛、灌溉、供水、航运、枢纽 工程等公益性和经营性开发管理。这些工程管理处 都是事业性单位，在年度防洪资金和已有水利工程 设施的基础上，实现了流域、水系的滚动开发和综 合创效，其中部分工程处还创造了较好的经济效益。 旱、水利建设及水资源调度管理等，还应该创新水 利管理体制和探索流域管理模式，湘资沅澧采用流 域统一管理，既有水功能布局和自然资源优势，也 有经验可鉴，选择适合的水利管理体制及流域管理 模式，才能完善防洪保障体系和最大限度地开发、 利用水资源，以满足地方经济发展的需求。 （１）有利于集中推进建立和完善防洪安全保 障体系。 湘资沅澧是湖南境内的主要干流，“四水”干 流及流域面积大部分在湖南境内，其中湘江流域面 积占全省国土面积的４０．３％，而湘江干流缺少控 制性防洪水库，现阶段只在主要支流上兴建了一些 防洪水库，干流中、下游主要城市及尾间地区主要 靠堤防保护。资水、沅水及澧水由于地貌及水文地 质等不同特点，防洪工程措施也因流域区段或功能 分区不同而异。通过对湘资沅澧“四水”分别组 建流域管理机构进行综合管理，可以视流域防汛体 系和地貌及水文地质的差异，有针对性地将各流域 工程措施和非工程措施相结合，整合防洪已有管理 资源和防洪监控体系，逐步建成湘资沅澧“四水” 完善、可靠的防洪抗灾体系。 （２）有利于建立健全水资源有效保障和高效 利用体系。 随着湖南省国民经济的持续发展和城市化进程 的加快，使得防洪保护区的经济存量、人口密度、 公民财产将会增大，生活用水、生产用水和环境用 水将大幅度增加，水资源供需矛盾会越来越突出， 供水安全要求越来越高，防洪风险越来越大，因此 防洪安全、供水能力、生态治理及水资源保护、合 理配置的标准和要求必须逐步提高。如果按照现有 分区而治和分部门而治的流域管理模式，很容易造 成水利水电设施的建设及投入的简单复制和运管成 本增加。如果分别组建湘资沅澧流域统一管理机 构，则可以充分发挥出“四水”流域各自已有工 程设施和非工程措施的优势，通过进一步加强防洪 工程建设，加强骨干水源工程建设和继续抓好大中 型灌区配套建设，以及兴建各类水利水电工程，进 一步完善全省防洪体系，提高城乡供水能力，并按 水功能区划的要求，加大污染监控和治理力度，逐 步完善水土保持监督网络和水资源合理配置的格 ・５・ 维普资讯 http://www.cqvip.com 规划战略 水利规划与设计 ２００８年第１期 局。同时，湘资沅澧“四水”按照流域规划、有 流域内水资源及水能资源进行统一管理、调度，对 序开发和科学利用的原则，将水电开发与流域综合 治理、水土流失治理、生态环境建设及水利旅游相 “四水”干流及其重要一级支流进行综合治理和开 发管理利用。可以在水资源及水环境的开发、治 理、保护、利用过程中，实现统筹规划、政策指 导、组织实施、协调控制、监督检查等一系列规范 性活动，推动流域的综合治理和开发利用管理。 （２）管理职责设置建议。 可以比照湖南省洞庭湖工程管理局对洞庭湖区 结合，推进“四水”沿岸的防汛、水土保持及流 域经济协作，有利于加快推进水务一体化和《湖 南省水资源调度方案及系统建设规划》的实施， 提高各流域水资源调度能力，增强水资源可持续利 用，实现工程水利向资源水利逐步转变，充分发挥 “四水”的防洪、灌溉、航运、供水、养殖、旅 的管理职能，分别设置湘资沅澧“四水”流域管 游、水土资源开发等综合利用效益。 （３）有利于建立完善的流域治理和开发投融 资体系。 无论是完善防洪安全保障体系，还是健全水资 源有效保障和高效利用体系，都需要大量的建设资 金投入，随着我国水利投融资体制的调整，并分析 “四水”流域各区域及管理开发部门对水利工程建 设、水资源（水能资源）开发的投资现状和布局， 其主要的制约因素是资金不足，因此湖南省提出了 “四种水利”以适应水利投资市场的变化，对促进 全省水利建设和水利事业的发展起到了良好的作 用。如果分别组建湘资沅澧“四水”流域管理平 台，采用整体包装和项目综合开发的方式，则可以 进一步争取国家对“四水”治理项目的重视和投 入，并借助市场化经营手段引入多元投资主体，集 中资金和力量对流域进行治理和开发，将资源优 势、成本优势结合起来，带动资源开发和产业升 级。同时借鉴国内高速公路、铁路投融资模式，推 广与运用“四种水利”，扩大外资、民资利用规 模，有利于国际、国外银行贷款及国债资金更好地 用于“四水”骨干性控制工程及水利枢纽工程建 设和综合开发项目。 ４．２ “四水”综合管理及开发利用建议 根据流域管理趋势和我国流域统一管理的实 践，结合湘资沅澧“四水”的管理现状及水资源 分布状况，要有效解决“四水”综合治理及开发 利用的问题，实现科学调度、高效开发的目标，湘 资沅澧“四水”应当分别成立流域管理机构，对 各流域实行统一管理和开发利用。 （１）综合管理模式建议。 按湘、资、沅、澧“四水”分别组建流域管 理机构，并通过流域管理立法和规划编制，从机构 编制、管理职责及规制上明确省水利厅对“四水” 及重要一级支流的统一管理和开发利用权限。“四 水”流域管理机构分别对流域进行综合治理，对 ・６・ 理机构的相应管理职责。 ①协助厅有关部门分别承担流域水利配套政策法 规的起草及监督实施工作。配合编制流域中长期发展 规划，以及制定流域水利工程建设与管理实施办法。 ②根据省水利水电中长期发展规划，具体负责 流域治理工程的规划、设计组织和计划实施以及水 利工程管理。负责流域水利工程建设的管理、检查 督促和技术指导，以及流域城市防洪工程建设管理 的监督实施。 ③协助编制流域防洪调度方案；负责流域防汛 抢险技术指导，参与防汛会商和防汛物资储备。 ④指导流域水利经济开发，负责流域水资源及 水能开发的统一规划和开发。分别承担流域治理项 目中以中央和省级投资为主的建设项目法人职责， 对项目建设的全过程负责，对项目的质量、进度和 资金管理负总责。承担对干流及重要一级支流水能 开发及水利经济开发项目法人职责，组织项目投 资、引资和项目建设的招投标工作。 （３）流域管理方式建议。 “四水”流域管理机构按照逐步建立涉水事务 统一管理体制的目标，对水资源进行统一调度管理 和有偿使用，并结合水资源管理的现状，可以采取 “分类管理，区别对待，逐步规范”的方式。对于 其他部门原已成立开发管理机构或公司的，或已开 发的水能资源，可以采取资源管理与开发利用管理 适当分开的模式。对于地方政府已投资或引资的流 域水能开发项目，根据实际情况可以通过市场手段 以资本为纽带，逐步进行收购或扩能，或共同融资 联合开发管理。对于流域水能及水资源新开发项 目，则由流域管理机构统一管理，并实施开发管 理。这样，在完善防汛保障体系和水资源高效利用 体系过程中，既做到尊重历史、尊重现实，也可以 规范管理，协调控制，并处理好资源、环境与经 济、社会发展之间的协同关系和水事活动主体之间 的矛盾关系
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