治理理论视阈下我国村干部 腐败治理的路径研究 ◎宋红妹 摘要：乡村治理是社会治理中最重要也是最困难的一环，村干部是推进乡村治理的灵魂。近些年城镇 化步伐的加快、农村经济高速发展的同时，也催生并扩大了农村寻租空间。作为行政权力的末梢，村干部利 用手中的行政权力设租、寻租，形成新的乡村治理难题——村干部腐败治理。治理理论的法治、责任、有 效、合 法Ｉ『生以及信息透明性等基本价值理念与村干部廉政建设的内在契合性，为推进村干部腐败治理的路径 研究提供了新的视角。 关键词：治理理论；村干部腐败；多元主体；协同治理 随着城镇化的发展，我国农村经济呈现高速发 也是最基础的社会单元，也是行政权力的末梢，村 展的态势。城镇化是一把双刃剑，给乡村带来了机 级组织搞好是固本强基，搞不好就会地动山摇。当 遇的同时也催生了新的利益空间。而我国法制体系 前随着城镇化步伐的加快，农村社会、经济快速发 发展的滞后性与农村经济发展的快速性之间严重失 展，经济上逐步摆脱了原来丰歉靠天的单一农业结 衡，造成权力制约机制与监督机制的缺位，进而使 构，逐步向农业、工业等多元经济结构的方向发 得握有村庄大权的村干部肆元忌惮的设租、寻租， 村社会腐败的新现象。在国家治理现代化进程中， 展；在社会上，原来在小农经济基础上形成的宗族 形成新的腐败群体， “小贪巨腐”成为转型时期农 社会单元逐步解体，农村社会由原来的“熟人社 会”向“契约社会”转变。因而农村社会的治理主 推进村干部腐败治理不仅是反腐攻坚瓶颈，也是提 体由原先的乡绅阶级逐渐转变为当前的以党委领导 升乡村治理能力、推进乡村治理现代化的重要课 为核心，村民自治组织、村民个体以及驻村企业等 题。而治理理论在其法治、责任、有效、合法性以 多元主体参与的治理模式。近些年村干部腐败呈愈 及信息透明性等基本价值理念与村干部廉政建设的 演愈烈的趋势，究其原因，则主要体现在腐败治理 内在契合性，为推进村干部腐败治理的路径研究提 体系存在以下问题： 供了新的视角。 一（一）缺乏多元平等主体，难以构建治理腐败 行动者网络 、我国村干部腐败治理存在的困境 十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化 腐败的根源是公权力的滥用，因此腐败治理的 改革若干重大问题的决定》，提出要构建“落实党 根本在于“控权”。控权有法治控权、权力控权、 风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督 权利控权三种形式。法治控权，即权力的法制化， 责任”的反腐体制机制。农村基层组织是最基本、 主要包括良法控权、多元控权以及分类控权。多 －－－——４６－－－—— 元控权包括道德控权、权力控权以及权利控权，其 最后，由于事务依附，乡镇政权对村干部腐 中道德是一种社会意识形态，是长期演化形成的行 败持容忍甚至纵容的态度。农村改革后，农村治理 为准则与规范，因而在短期内很难形成有效稳定的 体制演变为“乡政村治”体制，形成了“乡镇政 控权性；权力控权，即以权力控制权力，其不仅存 权——村支两委——普通村民”的三重权力结构， 在“共谋”风险，而且还会陷入控权者无主体控制 在现实中这一结构更多地呈现为纵向性特征。其 的困境，因而以权利控制权力成为控权最有效的方 中，乡镇政权处于权力的顶端，领导和指导村党支 式。权利控权，即以公民权利来制约国家权力，其 部和村委的工作；村支两委居于权力的中间地位， 内在机制是通过公民社会的多元权利对国家权力的 其责任是领导农村工作与管理村庄公共事务；普通 分享和制衡来实现对国家权力的制约。从权利控权 民众则处于权力的末端，拥有对集体资产的所有权 在我国乡村的实践情况来看，由于受到种种条件的 和监督村庄权力的监督权。而在现实中，村干部由 制约，还存在不大如人意的地方，究其原因有以下 于在政治上没有晋升的机会，因而将更多的精力投 几个方面： 入到揣摩乡镇干部的心思上，以获得更多的权力， 首先，村民整体监督能力较低，村民个体难 捞取更多的利益；此外，乡镇政权在落实乡村行政 以直接有效的监督村干部。按照《村民委员会组织 任务过程中，需要村干部的大力协助和配合。这便 法》的规定，村干部是村民选举出的民主自治的管 大大降低了乡镇政权对村干部的监管效力。此外， 理者，因而村民是村干部最主要、最直接的监督 当前我国乡镇党委与村党委并不存在直接隶属关 者。然而，由于村民个体民主意识、监督行为能力 系。村干部与乡镇干部并非直接的上下级关系，因 有限，甚至出于害怕心理、怕村干部打击报复，不 而党委监督功能难以有效发挥；县级纪委、监察以 能、不敢监督村干部；此外，随着大多数青壮年流 及审计部门，由于工作性质以及工作量，因而难以 向城市，留守儿童、留守老人和留守妇女由于缺乏 全部掌握和监督村里的经济收支情况，甚至即使部 监督意识或是监督能力有限，严重削弱了村干部 分村干部做假账，纪委与监察部门也因业务局限等 职务犯罪的监督力。加之，我国农村社会尽管有 因素难以进行有效的事后监督，助长了村干部贪污 （二）参与主体间协同断裂，导致村干部腐败 向“契约社会”转变的趋势，但依然是“熟人社 腐败的侥幸心理。 会”，在宗亲关系的影响下，对村干部违法行为采 用。 取瞒而不报现象。因而村民个体很难发挥监督作 治理成效降低 党的十八大报告明确指出： “加强党内监督、 其次，村务监督委员会流于形式，难以有效监 民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权 督村干部行为。目前在农村村务监督委员会是主要 力，让权力在阳光下运行。”村干部腐败治理是属 的监督机构，是独立于村两委以外的群众性自治组 于乡村治理的部分，而乡村治理是整个国家治理体 织，是一个常设的监督机构，也是监督村干部的主 系的基础。村干部腐败治理是一个系统，需要基层 力军。然而，在现实中，一方面由于村务监督委员 党委、乡镇政权以及村民协同监督，构建完善的村 会自身成员素质能力参差不齐，一些成员在其位不 干部腐败治理格局。然而从目前情况来看，各行为 一 定能谋其政，履职能力不强，监督效率不高；此 主体间的协同程度较低，主要体现在：１、村党委与村委会之间难以协调。在农村，党 外部分成员视监督权力为个人资源并捞取政治、经 济利益，在任期内“染病”。另一方面，村监会与 支部是党在农村的基层组织，是乡村各种组织和各 村支两委“同体化”，虽然在村监会成员的候选资 项工作的领导核心，而村委会是村民自我管理、自 格方面设置了村委会的回避制度，但并没有限制到 我教育、自我服务的基层群众性自治组织，与村党 村级党组织，所以村监会主任及其成员大多由村两 支部是被领导与领导的关系。村民自治必须在村党 委成员担任，这就使得监督出现了“同体化”。这 委的领导下开展工作。而现实中，因为权力、利益 促使村务监督委员会流于形式，大大减弱了村民组 等因素，村支书和村主任不合、甚至大打出手，从 织对村干部权力的制约。 －－——而使得村委会和村党委协同断裂。此外，在一些农 ４７・－—— 村地区，村两委由一个家族势力把持，甚至村主任 本价值理念 与书记由一人担任。在此情况下，相互监督难以实 现。 ２０世纪９０年代，西方政治学与经济学界赋予 “治理”新的内涵，治理理论成为指导公共行政改 “一２、村支两委与村民之问协同困难。一方面，监 革与发展思想的新引擎。治理理论认为，治理是 督主体与客体之间是利益链，因而难以协调。监督 个自上而下与自下而上互动的过程，强调政府 对象与监督主体之间一般都是邻里街坊，或是宗族 与社会通过合作、协商、建立伙伴关系、确立认同 关系，一般情况下监督对象承载着一部分监督主体 和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，从而 的利益，因而，村民对村支两委一些行为采取漠视 寻求政府与公民对公共生活的合作管理和实现公共 的态度，有些则是纵容。另一方面，村委会尽管是 利益最大化。”根据西方著名治理理论学者罗西 村民自治组织，村主任一般应有村民民主选举，同 瑙、罗茨等对治理理论的深入研究，认为治理理论 时村级财务、事务性活动也一般应该向村民公开， 然而现实情况却恰好相反，村民难以监督两委活 具备以下特征：一是治理主体的“多元性”，即 “治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机 动。此外，随着农村空心化加速，留守村民大多是 构，还可以是公共机构与私人机构的合作。”二是 老人、儿童，这些群体对村中事物不关心、或是不 治理过程的“合作性”，即治理是一种基于公共对 懂，因而难以监督村支两委。 话、商议和协调的持续的互动过程，它不是整套规 ３、村支两委与乡镇政权之间协调不够。村支两 则，也不是一种活动。三是治理行为追求“社会公 委是农村的基层组织与村民自治组织，不是一级政 平”，即治理“摒弃了将效率视作政府主导行为准 权机关，不具有行政职能。而实际的乡村治理中， 则的观点，追求协调、可持续的社会发展模式”以 村支两委履行部分行政职能。一方面，乡镇政权 期最大限度的增进公共利益。治理既是过程，也是 为了乡镇部门工作能够在农村顺利开展，需要培植 结果，因而注重社会公平。四是治理的终极目标是 “听话的人”；另一方面，村干部为自身利益，会 实现“善治”，即“良好的治理”， “是以追求公 主动向乡镇领导寻求支持和帮助，乡镇领导为了便 共利益最大化为取向”， “是政府与公民对公共生 于管理以及获取相应利益，自然要关照他们，给他 活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖 们资金、项目、荣誉等等，乡镇政权与村支两委成 关系，是二者的最佳状态”。治理主体的多元化和 为利益联盟，相互监督与协同治理腐败难以谈起。 治理方式的合作互动化的基本特征决定了其具有法 二、治理理论与村干部腐败治理的内在契合 将治理这一公共管理机制演变的重要理论引 治、责任、有效、合法性以及信息透明性等基本价 值理念。 **总书记指出，要以深化改革推进党风廉政 入反腐治理模式，最先是由透明国际提出，透明国 际作为专门从事反腐理论与实践的非政府组织，根 建设和反腐败斗争，要通过“四个强化”来惩治腐败 据自身推行廉政建设的经验，认为推进国家廉政治 与预防腐败，即：强化制约，科学配置权力，形成科 理需要通过一个整体性的方法来加以解决，并提出 学的权力结构和运行机制；强化监督，着力改进对领 导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子 内部监督；强化公开，依法公开权力运行流程，让广 组成国家廉政体系的１ １根制度支柱，即立法机关、 行政机关、司法机关、审计总署、监察特使、监 督机构、公务员体系、媒体、私人部门、公民社会 大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使；强化 以及国家行动者等，每根制度支柱必不可少，并且 责任追究，落实党委的主体责任和纪委的监督责任， 其制度支柱发挥的支撑力需保持平衡。从这一背景 不能让制度成为纸老虎、稻草人。这“四个强化” 出发，本文试图从治理理论的视角来寻找治理理论 彰显了我国廉政建设的基本要素和基本价值理念，其 能否适用于当前我国村干部腐败治理这一实践过程 中，强化权力的制约与监督，体现了现代治理中法 中，寻找其内在契合性，以期寻找一种实现村干部 治、有效的价值诉求；强化公开，体现了现代治理中 腐败治理的有效路径。 公开透明的价值诉求；强化责任追究，体现了现代治 （一）治理理论与村干部腐败治理有共同的基 理中责任的价值诉求。村干部腐败治理是廉政建设 ・－－——４８－－－—— 的一部分，因而具备廉政建设的基本价值要素与基本 列入规划，该法的确立将为村干部腐败治理提供更 价值理念，同时也与治理理论中的基本价值理念和价 加直接的依据和指导。反腐法治体系一旦健全，将 值导向具有高度契合性。 （二）治理理论与村干部腐败治理有共同关注点 有效推动农村反腐败工作由治标向治本的转变。同 时，进一步完善相关配套法规，堵塞法律制度漏 村干部腐败的根源是公权力的滥用，即村干部 洞。针对我国《刑法》等单行法律潜在的漏洞，相 利用公共权力谋取私利。由于村庄公共权力掌握在 关部门应及时对涉及村干部腐败治理的内容进行补 村干部手中，在缺乏制度与监督的情况下，村干部 充和修改，尤其是尽快将《信息公开条例》上升为 利用手中的公共权力谋取私利，由此滋生了村干部 《信息公开法》，加快村级权力公开的立法进程。 腐败的现象，村干部由“社会的公仆”摇身一变成 另一方面，针对村干部出台相关的法治法规。村干 为“社会的主人”，这在一定程度上导致国家权力 部是独立于行政系统之外又具有农村治理权力的群 背离社会和人民，背离了“一切权力属于人民”的 体，是保证乡村稳定、推进乡村治理现代化的灵魂 初衷。腐败治理的根本在于“控权”，即如何通过 群体。因此针对这一群体，出台类似于《关于加强 权力法治，控制公共权力的运行，遏制腐败，这也 村干部规范化管理的意见》《村官违法管理条例》 是村干部腐败治理关注的焦点。治理理论最核心的 等法规和制度，以不断提升村干部腐败治理法律法 一个特征是治理主体的多元性，是“政府与民间、 规的完备性、科学性，规范村干部行为，压缩村干 公共部门与私人部门之间合作与互动基础上的社会 部寻租设租空间。 协调网络”。这意味着在治理过程中，权力不再集 （二）培育农村现代民主意识，扩大与继续深 中于政府部门，而是政府、社会、市场以及私人部 化基层民主 门都是权力的主体，分担原政府承担的公共治理责 马克思主义者都主张通过人民的监督来制约权 任。因而治理理论涉及的主要是如何协调政府与市 力。马克思强调无产阶级专政的国家要建立权力监 场、国家与社会、中央与地方、政治权力与政治权 督机制。毛泽东在著名的“窑洞对”中提出： “只 利之间的关系，简单地说，就是如何科学行使公共 有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。”邓小平 权力，使国家公共权力真正回归社会和人民，这成 强调： “要建立群众监督制度，除了“神”或“圣 为现代治理理论的题中应有之义。由此可知，公共 人”之外，人人都有“干坏事的天性”，如果仅靠 权力运行问题就成为村干部腐败治理与治理理论的 自律来约束自己，割自己身上的痈疽烂疮，几人能 共同关注点。 下手？只有把手术刀交给群众，才能剜去腐肉，保 三、治理理论视阈下我国村干部腐败治理的路 持掌权者的肌体健康，防止权力异化。”民主监督 径选择 是制约权力最好的途径。因此，培育农村现代民主 “蝇贪猛于虎”， “吏者，民之本纲者也，故 和法治意识成为制约村干部权力的基本途径。首 圣人治吏不治民。”发生在群众身边的腐败最是伤 先，要加强对农村留守人员民主、法治意识的宣 害民心。村干部与百姓利益密切相关，故而全面推 传。各级政府可以开启“流动课堂”，在村民闲暇 进村干部腐败治理，则不仅仅维护了百姓利益、巩 时节，为村民普及涉及农村民主的法律、法规知识 固了党的合法性，也间接的提升了乡村治理水平， 或概念，从而提升村民的民主意识和法治观念。这 有利于国家治理水平和治理能力的现代化。 样一来可以降低“贿选”等现象的产生，二来可以 （一）健全村干部的管理制度，压缩村干部设 推进基层民主水平和民主化程度的提升，减少村干 租寻租空间 部设租寻租的空间，保障村民的切身利益。其次， 在我国，专门针对腐败治理的法律法规还是 要加强对村干部法治文化的普及。村干部腐败除了 一个空白，从而使得村干部腐败治理从整体上缺少 自身的野心、制度上的漏洞，最大的一个原因就是 一个宏观的法律指导和可行的法律依据。因此，一 村干部没有民主法治意识。在农村，村干部有一个 方面要加快出台《国家反腐败法》，从宏观上指导 主要的特点，就是文化程度低。这在很大程度上增 村干部腐败治理。十二届全国人大已将反腐败立法 加了村干部以原有专制意识指导其行为的可行性。 —－——４９・－－—— 继而，加大对村干部民主、法治意识普及的力度， 这有利于规范村干部行为，构筑村干部“不想腐” 的思想防线。 败治理网络 村党委的一切活动，例如定期召开两委会议，共同 协商村中事务，避免村党委或村委会独揽大大权的 现象发生。三是村民与乡镇政权之间协同。乡镇政 （三）培育多元腐败治理主体，搭建村干部腐 权作为基层政府，与基层民众面对面的接触，有深 入一线、接近群众的便利条件。因此，乡镇政权可 以以抽查的方式走访群众，以便直接了解村干部行 只有这样，才能最终形成由村民自下而上的监督、 在农村，构建“责任到人，上下协调，齐抓共 重要途径。一是培育村民监督意识，畅通村民监督 管，全员参与”的反腐治理网络是党风廉政建设的 为，防止村干部一手遮天，避免腐败现象的产生。 渠道。建立在利益关心和知情基础上的监督才是最 村务委员会的平级监督、乡镇政权自上而下监督相 有动力和实效的监督。近些年，尽管村民有了监督 结合的村干部监督网络。在此基础上再辅以村干部 村干部的意识，可仅仅是一小部分，大多数人没有 腐败治理制度的创新与基层民主的不断扩大，村干 监督意识，导致村民监督流于形式；此外，有民主 部腐败的空间就会日益缩小，从而既能保障村民的 意识的村民监督村干部的渠道并不畅通。按照《村 切身利益，巩固党的执政基础，又可以提高村干部 委会组织法》，村干部根据村民民意选举产生，村 腐败治理效率，推进村干部治理水平的提升，推进 干部对村民负责。可是现实中，村干部对村级财 乡村治理现代化。 务、村级重大项目很少公开，导致村民难以监督村 干部，而监督渠道的不畅通反过来又挫伤了村民监 督的积极性，继而导致村民监督意识流产。因而公 开村中事务、村级财产，畅通村民监督渠道就成为 培育村民监督意识的主要途径和监督村干部行为的 参考文献： 【１】陈国权，陈永杰：基于权力法治的廉政治理体系研 究Ⅱ】＿经济社会体制比较．２０１５（５）． 【２】刘卫常．强化村级民主监督，遏制村官腐败卟党政论 坛．２０１５（５）． 重要方式。二是发挥村务委员会的作用。村务委员 会作为独立于村党委和村委会的组织，是村中直接 监督村干部行为的一个重要机构。因而，提高村务 委员会成员的监督素质与水平，充分发挥村务委员 会的监督作用。三是加强乡镇政权的监督。乡镇政 权与村干部的接触最多，因而，乡镇政权监督村干 部行为具有便利性。乡镇党委书记为乡镇范围内廉 ｆ３】周维功．强化监督，健全民主，以制度和权利遏制权 力腐败Ｕ】．淮北职业技术学院学报．２０１５（５）． 【４】徐晓全：从“管理”到“治理”治国方略重大转型 【ＥＢ／ＯＬ］（２０１３．１１．８）［２０１６．９．２０］ｈｔｔｐ：／／ｔｈｅｏｒｙ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ ｎ／２０１３／１１１８／ｃ４０５３１－２３５７５４８９－２．ｈｔｍ１ 【５】俞可平．治理与善治引论【Ｊ】．马克思主义与现 实．１９９９（５）：３８—４２． 政建设的第一责任人，一旦发生腐败，应追究第一 【６】孙晚莉．西方国家政府社会治理的理念及其启示卟社 责任人的责任；村党支部书记应每半年把执行廉政 会科学研究，２００５，（０２）． 纪律的情况向乡镇党委进行述职，接受监督。 【７］杨和平．从社会管理走向社会治理：理念变迁与路径 （四）搭建多元监督主体协调平台，提高村干 部腐败治理效率 思考Ｕ】＿广州社会科学学院学报，２０１４，（３）． 治理最重要的特指是“治理过程的协同性”， 作者单位：中共重庆市委党校科学社会主义教研部 责任编辑：孙志明 应用于村干部腐败治理，则体现在：村监会与村两 委之间协同；村民与乡镇政权之间协同；村两委之 间协同。一是村监会与村两委之间协同治理腐败。 村监会作为村常设监督机构，要履行其职能，加强 对村两委干部活动的监督，要求村两委公开其财 务、公开公务信息，以便村民参与监督，避免出现 监督盲区。二是村两委之间协同治理。理顺村党委 与村委会的关系，村党委领导村委会，村委会监督 一５０—