论民事调解的检察监督制度

作者：杨丽娟

来源：《赤峰学院学报·哲学社会科学版》 2012年第4期

杨丽娟

（太原大学 外语师范学院，山西 太原 030012；交城县人民检察院，山西 交城 030500）

摘 要：民事调解作为一种灵活高效的纠纷解决程序，被人们广泛使用。但由于其自身的局限性，在实践中民事调解容易扭曲而影响其发挥作用，需要检察机关对其予以一定的监督。构建民事调解的检察监督制度应当明确检察机关的监督权，以书面审查为主、调查取证为辅，同时根据不同情况采取不同的监督方式。

关键词：法院；民事调解；检察监督

中图分类号：DF714 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2012）04-0078-02

民事调解作为和谐司法的重要内容，在民事审判活动中被广泛应用。调解兴盛具有多方面的原因，一方面是由于调解的固有优点——调解以追求双方利益平衡为目标，具有维护双方关系和长远利益等诸多价值；另一方面，伴随着上诉率居高不下、信访压力增大的问题，法院重视调解在缓解上述情形中的作用，最高人民法院出台了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》等规范性文件加强诉讼调解。但是，调解机制在其优点之后，也难以避免存在着种种不足之处，作为法律监督机关，检察机关加强对民事调解的监督，是当前不容忽视的课题。

一、民事调解机制存在的问题

从实体和程序两方面来说，法院调解存在着如下问题：

（一）调解程序缺失规范，自愿原则未能严格遵守

与审判程序相比，法院调解程序及方法具有较大的灵活性。由于现行调解制度缺乏法官与诉讼参与人必须遵循的程序规范，调解的程序性不规范，显失程序的公正性。对自愿、合法的规定过于原则，缺乏严格的界定，关于自愿制度中只有不得强迫的规定。法院调解的手段和方法缺乏一套有效的体现公正、文明、民主的运作机制，很多时候，调解的固有优势由于立法的不完善在实践操作中往往得不到充分的体现，不但调解的自愿性原则得不到保障，当事人之间的矛盾也得不到彻底的化解。

（二）法院未对调解协议合法审查，使违法违规行为逃避制裁

因调解制度在执行程序法、实体法方面没有像开庭判决那样具有严格的规范要求，法官为尽快结案，往往对已发现的违法违规问题视而不见，使违法违规行为通过法院的调解逃避了制裁。很多时候，法院只会对案件相关事实进行大概的了解和对调解协议进行字面上的审查，未能查明调解是否侵害案外人的利益，是否侵害国家、社会公益。在此情况下，法院实际上很难达到对调解协议进行实体合法审查的目的[1]。这不仅不能保护当事人的自由处分权利，而且变相地剥夺了当事人其它的诉讼权利。

（三）“调审合一”模式使法官行为难以约束

我国法院调解实行的是“调审合一”的模式，即调解与审判相互结合，两者可以相互转换，交互运行，法官具有双重身份及地位上的优势。由法官提出来的调解协议，其中必然包含着法官对案件事实的认识和法律上的判断[2]。法官一般先作为调解者，后作为判决者，调解法官具有强制的资源，可主动决定诉讼进入调解程序，有意无意的将当事人拖入漫长的调解进程中，逼其就范，当事人会因害怕而违心地接受调解，最终当事人不得不违背自己的意愿，以牺牲自身的利益为代价来实现纠纷的早日解决，在当事人的诉讼权利与自由被压抑的前提下得出的调解结果并未真正化解冲突，调解双方对实体权利的处分自由被审判人员的意志所替代，以判促调、以判压调，使调解的自愿性得不到保障，从而为以后纠纷的再次发生埋下伏笔。

（四）法院再审机制不足，难以维护当事人权益

因调解的不可上诉性，当事人只能依据《民事诉讼法》第一百八十条的规定对已经发生法律效力的调解书向法院申请再审。事实上，一方面由于这种内部的制约机制由法院自身启动，制约性较弱；另一方面由于当事人无法充分证明调解协议的内容违反法律或调解协议违反自愿原则，申请再审成功的可能性相当小。虽然《民事诉讼法》第八十八条规定“调解协议的内容不得违反法律规定”，从文义上考虑，调解协议既不能违反程序上的规定，也不能违反实体法上的规定。但是，为了确保调解的简便易行，法律并未对调解做出更多的程序上的规定；至于实体上的合法性，则具有较大的宽泛性，法官拥有的自由裁量权极大。当事人更没有有力的证据加以证明自愿原则的违反，法官言辞上的恐吓、有意无意向当事人透露不接受调解即判其败诉的可能等，当事人均难以举证。

调解制度对于构建和谐社会的贡献在于高效、公正地解决社会纠纷。但“高效”并不意味着调解活动可以不受程序的束缚，可以不尊重双方当事人的利益；而“公正”则要求法官调解纠纷的能力建立在较高的法律水准之上，而不是一味地脱离法律标准来指导调解。否则，当事人之间不但没有化干戈为玉帛，反而进一步增加了对裁判机关的失望和对立情绪。因此，必须加强对民事调解机制的外部监督制约。检察机关以其高度的超然性的法律地位，成为该外部监督机制的最佳选择。

二、民事调解检察监督的法理基础

我国《宪法》第129条规定“人民检察院是国家法律监督机关”。《人民检察院组织法》第1条也作了同样的规定，这就决定了检察机关的性质是国家的法律监督机关，具有专职性、权威性和强制性，其职能就是对法律的执行和遵守情况进行监督，以维护司法公正和法制统一。《民事诉讼法》第14条也明确规定“人民检察院有权对民事审判活动实施法律监督”，这为检察机关监督民事审判活动提供了法律依据。

有人认为，法院民事调解不是审判活动。但实际上，法院民事调解，是在人民法院审判组织的主持下，双方当事人自愿平等协商，互谅互让，达成协议，经法院许可，以终结诉讼程序的一种诉讼制度。民事调解的过程实际上就是由法院主持理清法律关系，对当事人之间的利益进行重新分配，明确当事人权利义务的过程，本质上是一种诉讼活动。由人民法院制作的民事调解书一经生效，与生效的判决、裁定具有相同的法律效力。所以无论从调解过程看，还是从调解书效力看，民事调解实质上都是人民法院的一种民事审判活动。而审判活动要接受检察监督是《民事诉讼法》的一项基本原则，法院调解活动及民事调解书自然属于检察机关监督的范围。检察机关对民事调解活动进行监督，其实质是人民检察院依法行使宪法和法律所规定的法律监督权在民事调解活动中的体现与落实，其合法性不容质疑。

三、民事调解检察监督制度的构建

可以说，检察机关对民事调解程序的检察监督长期处于被动和尴尬的地位。因此，我们应当积极构建合理高效的民事调解检察监督制度。

（一）从立法上应明确检察机关对调解制度的监督权

由于检察机关对人民法院的调解进行监督并无法律明文规定，给司法实践带来许多不可操作性，以及具体监督程序的缺位导致监督的乏力。在民行检察实践中，检察机关面对前来申诉的调解案件受害人，由于监督渠道不畅通，检察监督常处于两难境地。因此建议立法机关对“民事调解检察监督程序”做出明确规定，从而解决因立法不完善带来的种种问题。

（二）检察机关对民事调解案件审查的方式及内容

根据民事调解案件的特殊形式及调解结案的特点，检察机关对民事调解案件的审查应以书面审查为主、调查取证为辅。对调解书内容无涉国家利益和社会公共利益，虽有错误但不至于严重违法，如法官违反自愿原则强制调解或变相强制调解、应回避的未予以回避、在调解中明显偏袒某一方当事人、当事人恶意串通损害他人合法权益等。这些案件要以当事人(案外人)向检察机关申诉为前提，需要申诉人实质性举证，检察机关只需对当事人(案外人)提供的证据并结合案件卷宗进行书面审查。检察机关发现调解书内容损害国家利益和社会公共利益，如当事人恶意串通损害国家利益和社会公共利益，因通常涉及案件标的真正权利人的确认，并且有可能追究当事人的刑事责任，为了更好地保护国家利益和社会公共利益不受侵害，检察机关可以根据案件的实际情况决定是否行使调查取证权。

（三）检察机关对民事调解案件的监督方式

民事调解检察监督的方法应根据调解活动中存在的错误形式的不同而采用不同监督方式。一般来说可采取以下几种方法：一是抗诉方式。调解活动实质上是审判活动的一种特殊表现，而审判活动接受检察监督是一项基本原则，调解活动以及作为调解活动结果的调解书自然属于抗诉监督的范围。违背程序和实体规范所制作的调解书并非鲜见，调解书中存在的错误与裁判中存在的错误在性质上并无区别。既然肯定了裁判文书的抗诉再审，则没有理由否定对调解书的抗诉再审。尤其在调解书违背自愿或合法原则，对国家公益、社会公益和第三人利益产生不当影响之时，检察院的抗诉再审更为必要[3]。当事人可以申请再审，检察机关也可以抗诉的方式，启动民事调解检察监督的再审程序，要求法院对错误的生效调解书予以纠正；二是检察建议方式。对法院在民事调解中存在损害当事人的合法权益及第三人、集体、国家的利益等情况，检察机关可以在受理审查后，认为确有错误的，可以向人民法院发出再审检察建议或检察建议，建议人民法院自行纠正。向法院发出检察建议书，督促其采取相应的措施纠正错误的同时，检察机关也可以对法院在调解过程中存在的程序性错误，提出检察建议。利用检察建议，可以缩短办案周期，方便当事人诉讼，减少诉累，节约司法成本，强化监督，达到稳定社会的目的；三是发出纠正违法通知书方式。对法院在民事调解活动中有违法行为的，检察机关有权向法院发出纠正违法通知书，要求其限期改正。

参考文献：

〔1〕刘辉.民事检察监督视角下的强势诉讼调解[J].国家检察官学院学报,2008,(4):87-93.

〔2〕顶柱.试论我国民事诉讼调解制度的不足及其完善[J].前沿,2006,(9):153-155.

〔3〕田平安，李浩等.中国民事检察监督制度的改革与完善[J].现代法学,2004,(1):17-28.

（责任编辑 姜黎梅）