中心村建设用地从哪里来

魏垂敬

中心村建设是推进城乡规划一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡公共服务一体化的重要举措，是农民居住社区化、提高农民居住质量、节约集约用地的重要抓手。依据“适度集聚、功能完善、方便居住、节约土地”的原则，江苏省沛县建设了胡楼新村、任庄新村、草庙新村等典型的新型中心村，取得了可喜的经验。但是，建设用地难的问题逐渐凸显出来，成为中心村建设持续健康发展的制约因素。

中心村建设不是建空中楼阁，而是必须建在土地上。镇村干部和广大农户反映中心村建设中的第一难题是用地难题，其关键是用什么地。占用耕地建设新村不是可持续发展之路，因为18亿亩耕地的红线触动不得。那么，有哪些主要的用地方法？笔者在深入走访干部和农户的基础上，结合沛县的实际，提出可以利用村体内或村头的非耕地作为初期周转用地，解决中心村建设用地紧张的问题。

一、中心村建设的用地方法 1.“滚动”法

沛县绝大多数村庄的村体内或村头都存在连片的非耕地，例如晒谷场、自留地、废弃地、旧校园、较浅的废旧坑塘等等，这部分土地在18亿亩红线之外，可以依法转为农村集体建设用地。

这种连片的非耕地面积一般在几亩至几十亩不等，平均能达到20亩，可以作为中心村规划区的初期周转用地。按照“1+2”楼型的设计方法，20亩可以建设100户楼房；而包括村内坑塘、拾边地、道路等在内，100家农户拆旧后腾出来的土地一般有100亩，至少可以建设500户楼房。

用这种滚动法，在初期占用20亩作为新村规划区的周转用地之后，再占用原村体的一部分作为新村的建设用地，既不占耕地，又能节省出大量农村建设用地。

例如，位于沛县北部煤矿区的大屯镇夏关屯村，旧村体面积273亩。2009年秋冬该村利用村体北部的两处废旧坑塘，已经建设两栋五层楼房，还有计划中的两栋尚未建造，待挨近坑塘南面的几排农户搬进楼房后，从坑塘向南拆旧可再建设八栋楼房。计算广场和道路在内，中心村占地73亩，能安排完夏关屯中心村的全体农民1215人、320户，可以节省出土地200亩。

2.填空法

也可以运用“填空法”，即把被撤并村的农户直接迁到中心村的非耕地上建设新居。

例如，沛县张寨镇的魏老家村委会打算，利用魏老家村前部的旧学校、旧村委会、村中间和村后部的空闲地，运用“填空法”，把张刘村（60户200人）、贫乐村（42户186人）搬迁过去。

3.“置换”法或者“置换+滚动”法 置换法，即把村体内或村头的非耕地与交通方便的耕地进行置换，先补后占，占补平衡。

“置换+滚动”法，即在置换基础上（必须先补后占，占补平衡），把大田地作为先期建设用地，再占用原村体的一部分，进行滚动式建设。

例如，胡寨镇的草庙中心村，2009年夏季把房庄自然村前的晒谷场和自留地开垦成可耕地35亩，然后占用徐胡路南的大田地15亩建设了两栋四层单元式农民住宅，目前正在有序地组织房庄的农户迁往新居。

二、中心村建设用地的法律分析

中心村的建设用地问题是政策性很强的问题，必须严格按照国家法律进行。 1.应大力提倡利用“滚动”法和“填空”法

《土地管理法》第三十六条规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”《土地管理法》第六十二条规定，“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”利用“滚动”法和“填空”法建设中心村，不占用耕地，而是利用村体内的空闲地或村头的非耕地作为先期建设用地，而后期建设用地全部占用原村体的宅基地，节约使用土地，完全符合法律规定，是中心村建设中非常值得提倡的用地方法。

2.慎重使用“置换”法和“置换+滚动”法

《土地管理法》第三十一条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。”

据此，不论是“置换”法还是“置换+滚动”法，都必须先补后占，占补平衡，而且要开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。但是，在具体开垦另外的地块时，一般情况下，即使能保证数量，也很难保证所开垦地块与原地块具有相当的质量。

所以《土地管理法》第三十二条又规定：“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。”

法律虽然如此规定，但在具体操作中，需要面临技术和资金难题。首先，要解决技术难题。耕作层土壤剥离再利用是一个科学、合理、操作性强的工程。需要邀请农业、林业、水利、院校等相关专家进行咨询论证，依据土地利用总体规划，结合新农村建设旧村改造、交通道路建设、河流整治等线性工程，通过对非农业建设占用耕地的数量、布局的预测，根据耕作层土壤搬运的时空要求，选择适当的堆置场所，设置搬运路线，科学统筹安排剥离、运输、堆存、利用等配套衔接工作。此外，加强技术标准研究，做好耕作层土壤保护，防止耕作层土壤因堆砌不当造成土壤污染，做好耕作层土壤利用前现场铺垫技术要求，做好防渗层和保温层，防止水、肥等流失。其次，要解决资金难题。当所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良时，由于需要铲（搬）运耕作层的土壤，同时还要把劣质地的土壤铲（搬）运到所占用耕地上来，如此倒腾，如果按照0.5米厚的耕作层计算，所占用的一亩耕地与另外一亩劣质地需要倒腾的土方共计666立方米，假如两块地距离1000米，则至少需要运费1万元。对于一般的中心村来讲，1万元/亩的运费是一笔不小的费用。所以在运用“置换”法和“置换+滚动”法时，对于改造劣质地土壤的工程资金，需要向国家争取基本农田改造项目资金。

3.严格中心村建设中农用地转用审批手续的办理

中心村建设中农用地转为建设用地，必须严格执行农用地转用审批办理手续。《土地管理法》第五十九条：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。” （作者单位：江苏省沛县人民政府研究室）