村民自治制度变迁的过程_原因以及改革的必要性

村民自治制度变迁的过程、原因以及改革的必要性

杨嵘均

(南京师范大学公共管理学院,江苏南京,210097)

摘󰀁要:村民自治制度是我国农村基本的治理制度,经过近30年的发展,取得了令人瞩目的成绩,但是,随着我国改革的不断深入以及国家对农村政策的不断调整,农村经济社会发生了很大变化,村民自治也面临着种种新的情况,客观上要求对其进行改革。村民自治进行改革的必要性,来源于村民自治内在体制性的弊端和外在制度环境的变化。村民自治能否通过吸收社会发展的现代性要素来解决自身的体制性弊端以及创新村民自治在新的政治经济社会背景下的运行机制,是考验村民自治制度适应性的关键。关键词:村民自治;制度变迁;改革必要性

中图分类号:D631󰀁43󰀁󰀁󰀁文献标识码:A󰀁󰀁󰀁文章编号:1671-0681(2009)01-0045-05

作者简介:杨嵘均(1973-),男,江苏淮安人,南京师范大学公共管理学院博士研究生,主要从事乡村治理研究。

󰀁󰀁村民自治制度是我国农村基本的治理制度,在近30年的实践和发展中,取得了令人瞩目的成绩。然而,随着我国改革的不断深入以及国家对农村政策的不断调整,农村经济社会发生了很大变化,村民自治制度面临着种种新的情况,客观上要求对其进行改革创新。改革创新村民自治制度,必须坚持走中国特色社会主义道路,以政治文明建设为导向,按照󰀂健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体 [1](P30)的总体要求,选择与时代精神和基层实际相符合的村民自治的改革创新之路。

一、村民自治制度变迁的过程

制度变迁可以分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型,所谓诱致性制度变迁是指一群(个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁;而强制性制度变迁是指由政府法令引致的变迁,又可分为正式的制度安排和非正式的制度安排。[2](P18)根据这一理论,我们大体可以将村民自治制度在近30年的发展进程分为三个时期:1980年至1982年为第一个时期,这一时期以诱致性制度变迁为主,村民自治制度以农民的自发创造为主要特征;1982年宪法对村委会法律地位的确立至1987年!村民委员会组织法(试行)∀的通过为第二个时期,这一时期以强制性制度变迁为主,村民自治制度以国家的正式制度安排为主要特征;1987年至今为第三个时期,这一时期是村民自治制度在全国范围内普遍实施和不断发展的时期,其主要特征既有广大农民群众的自发创造,也有党和国家、各级政

收稿日期:2008-11-30

府、村级组织的正式和非正式的制度安排。综观这三个时期,由于国家不断的制度供给和农民自发创造合力的共同推动,村民自治制度不断发展、不断创新,在农村基层治理中发挥了重大作用,从而对整个国家民主政治发展和经济社会全面进步产生了深远影响。

村民自治作为我国农村基层管理制度的变迁,从根本上说,是与农村经济体制改革以及由其所带来的社会结构变化相适应的。上世纪70年到末到80年代初,中国农村掀起了以家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营体制为主要内容的经济体制改革。通过改革,广大农民获得了土地的生产经营权,成为相对独立的经济主体。这种生产关系的变革,对󰀂政社合一 的人民公社制产生了强大冲击,使以集体为生产经营单位的基层管理体制失去了存在的经济基础。因此,人民公社###生产大队###生产小队的三级管理体制逐步解体了,农村基层社会面临着管理真空,造成了许多社会问题。为了解决农村的社会问题,1980年底,广西罗城县和宜山县一带的农民自发建立了村民委员会这一新的农村管理自治组织,标志着村民自治的诞生,为基层民主政治的发展奠定了组织载体。广西农民自发创立村民委员会的行动,得到了中央政府高度重视和及时的制度供给。1982年,中央政府首次以国家宪法的形式肯定了村委会的法律地位。根据1982年新宪法的要求,全国各地许多农村进行了󰀂政社分开 和用村委会这一新的组织形式取代人民公社时期的基层组织的改革试点。1983年,中共中央、国务院在总结各地农村改革试点经验的基础上,联合发布了!关于实行政社分开建立乡政府的通知∀,对建立

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村委会起到了直接的推动作用。到1985年,全国农村普遍完成了废除人民公社体制、建立乡镇政府和村民委员会的工作。然而,从全国整体情况来看,大多数乡镇政府和村委会只是原来基层组织改换了名字,工作还没有跳出原有体制的框框。为了实现农村管理体制的根本转变、规范村民自治的有效运行,1987年全国人大常委会审议通过了!村民委员会组织法(试行)∀,为村民自治制度的具体落实提供了基本的法律依据,标志着村民自治这一基层治理形式被纳入了国家法制化轨道。1980年代末,国家基本完成了农村经济和政治体制改革的任务,开始把改革重心转移向城市改革,农村进入了一个相对平缓的发展期。从1980年代末到21世纪前几年,由于城市改革措施的实行,城市工商业发展迅速,而农村发展却相对缓慢,农民比较收益不断下降,农业的弱质性不断暴露出来。所以,在进入21世纪以后,国家再次把发展重心聚焦于󰀂三农 工作,特别是自2004年至2008年,中共中央、国务院连续5年以中央一号文件的形式,从促进农业发展、增加农民收入、提高农业综合生产能力、发展现代农业、加强农业基础建设、推动社会主义新农村建设等各个方面%深化农村综合改革,而村民自治作为农村基层基本的组织形式也得到不断的发展。

二、村民自治制度变迁的原因

通过对村民自治制度变迁过程的回顾,我们可以发现村民自治制度变迁的一个明显特征是:国家在总结广大农民群众不断创新的基础上,从政治、经济、社会等各个方面,渐进地改革基层治理方式,不断加强基层民主建设,扩大基层群众的自治范围。具体而言,从国家经济政策变化来看,国家对󰀂三农 政策逐步由󰀂汲取资源型 向󰀂经济反哺型 转变;从农村社会发展来看,国家对农村社会的整合开始由󰀂汲取式整合 向󰀂供给式整合 转型[3],不断增强农村社会的自治功能;从农村基层民主政治发展来看,国家不断丰富和扩展以村民自治为载体的农村基层民主形式和自治形式,󰀂形成了诸如海选、两票制、两推一选、一肩挑、一制三化、秘密投票、村务监督委员会制度、民主恳谈等村民自治的典型经验。 [4]村民自治之所以发生这些制度变迁,其主要原因是:

第一,村民自治制度变迁的根本原因是国家经济体制改革和政治民主化改革不断推动的结果。众所周知,村民自治制度发端于农村的经济体制改革,并且是在农村经济体制改革过程中不断发展的。可以这样说,如果没有以家庭联产承包制为主要内容的农村经济体制改革,就不可能产生以村民自治为主要形式的农村基层民主自治。这是因为,基层民主自治是属于政治上层建筑范畴的,根据经济基础决定上层建筑的原理,经济基础的变化必然导致上层建筑的变化。党的十一届

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三中全会后,国家开始逐步走上了恢复和发展社会主义民主政治的道路。正是这样的背景,决定了村民自治从产生之日起就可能朝着民主自治的方向发展。而1982年宪法对村委会法律地位的确立,对村民自治朝着民主化发展产生了决定性影响。党的十三大则明确提出:󰀂要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用,逐步做到群众的事情由群众自己依法去办 [5](P39)的方针政策。根据这一方针,1987年全国人大常委会通过了!村民委员会组织法(试行)∀,标志着村民自治走上了民主化、制度化发展轨道。因此,如果没有国家对农村经济体制改革和政治民主化的追求,村民自治就不可能产生并得到发展。

第二,村民自治制度变迁的直接原因是国家不断的制度供给和农民群众自发创造所形成合力的共同推动。不管是安徽省小岗村18户农民在1978年自发进行的分田到户的农村社会经济改革,还是广西果作村85户农民在1980年底自发创立的中国第一个村民委员会的农村基层政治改革,之所以能够迅速在全国范围内推开,几乎都是得益于国家及时的制度供给。因此,可以得出这样的结论,即如果没有国家的制度供给,农民的自发创新成果必定也会因为󰀂营养不良 而夭折于襁褓摇篮之中;而如果没有农民的自发创新,国家也就不会有提供制度供给的动力和源泉。因而,目前我国村民自治,实质上是国家在农民创新基础之上的制度性安排,是国家对农村社会控制方式的转换,是国家想通过扩大农民的政治参与来达到发展基层民主、稳定农村社会、提高乡镇政府的工作效率的一种积极手段。正是在党和国家、各级地方政府、村委会和村民等形成的合力共同推动下,村民自治才由原初的管理功能发展到现在同时兼有管理和民主功能的基层群众性自治组织。而且,随着农村改革实践的不断发展和深入,广大农民群众和各级政府正在不断地探索和创新村民自治制度的实现形式,为实现基层政治的民主化、制度化而积极努力。

第三,村民自治制度变迁的现实原因是农民为解决农村基层生产生活中出现的问题而产生的推动力。以家庭联产承包责任制为主要内容的农村生产关系的变革,使原有的农村基层三级管理体制逐步解体,农村基层社会出现了诸如地方治安混乱、公共实施缺乏管理、民间纠纷无处调解等许多社会问题。因此,大多数󰀂村民委员会的功能,最初是协助政府维持社会治安,后来逐渐扩大为对农村基层社会、政治、经济、文化生活中的诸多事务的自我管理,村民委员会的性质也逐步向群众性自治组织演变。 [6](P35)而󰀂作为体现民主原则的自治则是随着村委会组织的普遍建立,在政府的主导下,才在法律条文中明

参见2004年中央一号文件!中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见∀;2005年中央一号文件!中共中央国务院

2006年中央一号文件!中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设

2008年中央一

关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见∀;

的若干意见∀;2007年中央一号文件!中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见∀;号文件!中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见∀。

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确的。 [7]然而,随着村民自治实践的发展,这种由国家法律规定的体现民主自治的原则却并没有在实践中得到广泛的贯彻,国家的制度安排与实际运行之间存在严重的偏差。因而,许多地方的农民为了解决村民自治运行偏差的问题,创造了许多规范村民自治制度运行的民主制度,形成了诸如村民代表会议制度、村务公开制度、民主理财制度、民主评议村干部制度、审议监督农村集体财务制度等,对保证农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权起到了积极的推动作用,为农村基层民主政治的发展提供了许多宝贵经验。但是,这些制度亟需国家从法律上予以确认,为解决村民自治实践过程中产生的现实问题提供制度变迁的法律保证。

三、改革村民自治的必要性

村民自治改革的必要性,既来自村民自治体制性弊端,也来自农村经济社会的客观变化。而改革村民自治,首先必须改革村民自治体制性弊端,从根本上完善村民自治制度体系。!村民委员会组织法∀第二条虽然规定:󰀂村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 然而,在实际运行中,村民自治却偏离了制度文本的󰀂应然 模式。造成这种偏差的主要原因在于村民自治体制性弊端,具体体现在:

第一,村民自治体制性弊端是造成村民自治运行偏差的根本原因,而体制性弊端的根源在于国家对农村社会的控制与经济社会关系艰难选择的矛盾。󰀂诺斯悖论 %告诉我们,国家既可以成为经济社会发育、完善的󰀂发动机 和󰀂推动器 ,也可以成为󰀂麻烦 的制造者,最终结果如何,关键取决于国家控制程度,即如何处理既能保持国家对农村社会的有效控制,又能保障农业的发展和农民的合法权益二者之间的关系问题。在󰀂政社合一 控制体制丧失存在基础的背景下,如果把正式的行政管理权延伸至村庄一级,显然成本太高,国家必然不堪重负。因此,国家可能性选择便是实行村民自治,希望通过村民自治这种基层群众性自治制度把农民组织起来,由村民自己管理自己村庄的事务。按朱光磊、程同顺的说法,󰀂国家推行村民自治的目标和功能至少有两个:一是把处理农村社区事务的权力交给农民,推进农村的基层民主;另外一个则是在党的组织作用健全的情况下,在一定程度上利用村民自治

%

组织来履行政府机构的行政职能而又不增加自己的财政负担。 [8](P11)由此可见,国家对农村社会控制与经济社会关系艰难选择的矛盾:国家既想通过减少对农村社会的控制来减轻财政负担,又想通过发展村民自治的群众性组织来稳定农村、巩固政权基础。因此,从某种意义上说,村民自治进程中出现的许多失范现象,正是国家政权###尤其是地方政权###在󰀂权力控制 与󰀂放权让利 两者之间不当选择的结果。因而,国家如何把握对农村社会的控制程度就是一个艰难选择:如果控制太紧就可能使农村社会失去活力和创造力,不利于农村经济社会的发展;而如果失去对农村社会的控制,必然会造成无政府主义,其后果是不堪设想的。当前,在建设社会主义和谐社会和社会主义新农村的背景下,国家必须加强而不是削弱对农村社会的控制,否则,社会主义新农村建设就失去了领导力量和组织依托,使国家的政策措施难于落实到位。但是,各级政府,尤其是地方政府,必须转变治理理念,改变控制方式,树立服务理念,更好地服务󰀂三农 。

第二,村民自治体制性弊端的主要表现是农村基层权力体制的矛盾,它是村民自治运行偏差的权力体制原因。从乡村关系方面说,󰀂在农村基层社会,同时存在两个处于不同层面且相互独立的权力主体:一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府;二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。 [9]虽然从理论上说,基层社会的行政管理权和村民自治权在根本上应该是一致的,理应形成合力共同推动农村的经济社会发展。但是,在具体实践过程中,这两种权力之间却存在着不协调甚至是严重冲突的现象,致使农村的发展处于组织推动不力的󰀂内耗 状态。正是这两种权力的矛盾和冲突,导致了村民自治运行机制出现异化和变质,其外在表现就是村委会的󰀂过度自治化 &或󰀂附属行政化 ∋倾向。另一方面,从󰀂村两委 关系来说,它们也存在着矛盾和冲突。󰀂村两委 的矛盾和冲突可能有许多原因,但从权力体制关系来看,其矛盾和冲突的根源在于基层政党权力和自治权力的矛盾和冲突。按照!村民委员会组织法∀规定:󰀂中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行

󰀂诺斯悖论 是以诺斯为代表的制度创新理论的基本命题之一,描述的是国家与社会经济相互联系相互矛盾的关系形态,即󰀂国

家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源 。这一矛盾产生于国家相互矛盾的双重目的;第一,界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则,即在要素和产品市场上界定所有权的结构;第二,在产权结构的框架内通过输出国家公共产品、提供公共供给、降低形成契约的交易成本,以使社会产出最大化,从而增加国家税收。问题在于,这样两个目的经常并不一致,或处于冲突状态:第一个目的在于确立一套保证统治者利益收入最大化的基本规则;第二个目的则意在实现完全有效率的产权进而使社会产出最大化。󰀂悖论 由此产生。在诺斯看来,这种悖论反映了国家与社会关系的基本矛盾,是导致社会不能实现持续经济增长的根源。

&∋

所谓󰀂过度自治化 ,就是村民自治超出了政策法律规定的范围,村自治组织擅自作为不属于村自治范围的决定,或随意增加村民的非法所谓󰀂附属行政化 ,是指村民自治在一定程度上名存实亡,乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属组织,沿用传统的领导方

义务,违法限制村民的自由权利。参见彭向刚:!我国村民自治存在的问题与对策探讨∀,载!吉林大学社会科学学报∀2001年第1期。

法进行指挥管理,或继续控制村委会的人事权,对经村民民主选举的干部随意变动、任免;或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉,随意发号施令。参见彭向刚:!我国村民自治存在的问题与对策探讨∀,载!吉林大学社会科学学报∀2001年第1期。

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工作,发挥领导核心作用。 这一规定表明,村党支部和村委会之间应该是领导与被领导关系。而根据党章和!村民委员会组织法∀的有关规定,乡镇党委不仅对乡镇政府,而且同时也对村党支部实行政治性、方向性领导,而村党支部对村委会也实行政治性、方向性领导。由于它们之间的这种关系,为乡镇政府的行政侵权行为提供了便利和法律依据。这样,乡镇政权就󰀂合法地 地将村委会纳入󰀂压力型行政体制 中,而村委会也就顺理成章地成为乡镇政权在村庄的󰀂腿 ,并且乡镇政权为了谋求自身的政治、经济利益,常常是󰀂离间 而不是󰀂协调 󰀂村两委 的关系。因此,村民自治在实际运行中就出现了偏差,游离了民主自治精神。

第三,村民自治体制性弊端在经济领域的主要表现是基层不同利益主体对自身利益的追逐,它是村民自治运行偏差的经济体制原因。从基层组织谋利性来看,乡镇政权组织、村党支部组织、村委会组织以及村民为了追求自身利益最大化,在争取自身利益的反复博弈过程中产生了矛盾和冲突。乡镇政权利用自身治理资源的强势地位,通过对󰀂村两委 的人事任免、村级财政、村级资源配置等方面的控制,很容易实现自身利益;村党支部由于人事任免受乡镇党委控制则更多地选择通过利用乡镇政权而很少顾及村民的利益达到实现自身利益的目的;而村委会的地位则相对尴尬,它既要服从乡镇政府自上而下的行政管理从而必须保证乡镇政府的利益,又要顾虑村民自下而上的选举力量从而必须保护村民的利益,得罪了哪一方都有可能使自己的地位不保。因此,󰀂村两委 之间、󰀂村两委 和村民之间、󰀂村两委 和乡镇政府之间很容易因为利益关系而导致矛盾和冲突,使得村民自治运行发生偏差。另一方面,基层财税制度供给短缺也是村民自治运行发生偏差的经济原因之一。在1994年分税制改革之前,乡镇政府的财政收入一般由农业税、农林特产税和增值税等税种组成的税收和上层政府的财政转移支付构成,而乡镇政府收取税收必须依赖于󰀂村两委 ,他们之间的合作程度决定了他们自身利益的实现程度。因此,在收取税收过程中,各个利益主体为了实现自身利益而把村民自治作为追逐自身利益的工具,进行反复博弈,这样就必然导致村民自治性质发生异化、变质,运行发生偏差。而1994年分税制改革之后,由于财权上收中央、事权下放地方和󰀂行政压力型体制 的缘故,财政压力最后必然逐级转嫁到行政体制最末端的乡镇政府,而乡镇政府为了摆脱财政压力将权力触角延伸到村委会,从村庄汲取资源,加剧了村民自治󰀂附属行政化 倾向,激化了农村基层社会的矛盾。在实行税费改革,特别是取消农业税之后,据我们调查发现,农村基层社会矛盾虽有所缓和,但是村民自治有向󰀂自治不足 或󰀂运行瘫痪 的另一个极端运行的迹象。这种∃48∃迹象必须加以重视。

第四,村民自治体制性弊端在政治领域的主要表现是国家法律制度供给短缺,它是村民自治运行偏差的政治体制原因。根据!村民委员会组织法∀规定:󰀂乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。 这一规定虽然确定了乡镇政府和村委会是指导协助的关系,但󰀂它既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法,也没有明确规定协助的范围和形式。 [10]这样,!村民委员会组织法∀作为村民自治的一个基本制度安排,由于它缺乏具体的执行这一制度安排的配套法规,结果在客观上造成了这一基本制度安排的!村委会组织法∀过于粗略,也过于原则,导致村级组织制度供给不足和制度空隙过大,以至于行政权力可以有效地利用这种空隙侵害村民自治权益。这样,即使村民自治享有民主自治的权利,但这种权利却不能得到很好的保障,󰀂只能是(本本上)(rightsonbook)的而不是(运作中)(rightsinaction)的。 [11]而国家之所以没有对村民自治制度设计出具体、明细、严格的法律框架,一个重要的原因,是国家在地区非均衡的情况下,意图鼓励各地区根据自己的具体情况进行制度创新,同时避免其他制度主体的创新积极性被扼杀,致使基层社会的活力下降,但󰀂好心往往办了坏事 。同样,对于村党部和村委会关系的规定,同样具有模糊性,!村民委员会组织法∀同样没有明确划分村委会和村党支部的职责、权限范围,这也是村民自治运行出现偏差的重要原因之一。而另一方面,对村民自治侵权的违法行为,在现行的行政救济制度框架下却不仅无法对他们进行强有力的惩处,也很难追究相关责任者的行政责任和其他法律责任,这无疑又进一步使得村民自治处于󰀂孤立无援 的境地。而这种对侵害村民自治权益查处不力的负面示范效应,又极易引起恶性循环,诱发新的、更为严重的对村民自治的侵权行为的肆虐。因此,村民自治为了生存必然会发生运行偏差。

如果说,村民自治体制性弊端是村民自治改革创新的内在原因,那么村民自治的制度环境的变化就是村民自治需要改革的外在原因。当前,随着改革开放的不断深化,不同地区的农村在自主发展中逐渐拉开了差距,村域经济发展呈现出明显的差异性和不平衡性。一些村庄由于创办了乡村集体企业而迅速实现了社区工业化和城镇化,农村社区经济结构也由以家庭联产承包的农业为主转向以集体非农业为主。而以传统农业为主的农村地区,乡村集体企业没有发展起来,村域经济仍以农业为主,村民的工业化、城镇化水平仍然很低。显然,村庄经济的发展必然影响到村民自治的发展。随着农村经济社会非均衡化发展以及󰀂村民自治赖以存在的特殊条件的逐渐转化,

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村庄治理的形式势必发生相应的变化,发展到一定的阶段,就可能最终突破原有的社区格局和村民自治的框架、原则,实现由村民自治向新的治理形式的创造性转换。 [4]另一方面,由于限制农村劳动力自由流动的闸门逐步打开,农民的社会流动性日益加强,农村社会正在发生着深刻的结构性变化。这样,村民自治实行的社会背景就由最初的传统封闭的社会向现代开放的社会转型,这对现行的村民自治治理形式也产生了很大冲击。村民自治的主体和客体都发生了很大变化。按照有关法律规定,村民自治的主体是具有本村村籍的年满18周岁的村民;村民自治的客体主要是村庄公共权力对村庄社会事务的管理;村民自治的实质就是村民自己实行自我管理、自我教育、自我服务的自治过程。但是,农村社会变迁的速度不断加快,农村社区开放格局不断扩展,村民自治的治理环境发生了很大变化,村民自治面临着许多无法克服的难题,󰀂最为典型的是:(1)流动农民不能充分参与流入地公共管理活动和民主政治生活等,法律赋予的民主权利难以实现的问题。(2)流入地的社区公共权力组织缺乏管理外来人员的权限,户籍所在地的社区公共权力组织拥有管理本村外流农民的权限但鞭长莫及,流动农民几乎处在(无人管理)状态的行为失控问题。 [4]显然,要解决这些难题,必须突破现有的村民自治制度框架和原则,转变对农村基层社会的治理理念,坚持国家统一指导,因地制宜,允许各个地方根据当地实际条件改革创新村民自治制度。

四、结论与探讨

在政治发展过程中,制度变迁是不可避免的。󰀂某个特定制度安排的变迁,可能引起对其他制度安排的服务需求。正如刘易斯所说的那样:一旦制度开始变迁,它们会以一种自动强制实施的方式发生变迁。老的信念和制度在变化,新的信念和制度彼此之间,以及新的信念和制度与相同方向上的未来变迁之间都逐渐变得调和一致。 [12](P388)在村民自治实践过程中,随着国家宏观政治、经济、社会政策的发展变化,村民自治制度得到了不断完善和革新,形成了诸如村民代表会议、村务公开、民主理财、民主评议村干部、审议监督农村集体财务等民主制度;村民自治的实现形式也得到不断扩展,形成了诸如海选、两票制、两推一选、一肩挑、一制三化、秘密投票、民主恳谈等的民主自治形式。村民自治的这些创新,对保证农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权起到了积极的推动作用,为农村基层民主政治的发展提供了很好的发展平台。而这一系列的基层民主制度和形式的变化,必然要求不断改革创新村民自治制度,逐步实现农村基层政治的民主化、制度化和有序化。然而,从国

家制度层面来说,农民群众在村民自治实践中创造的这些民主制度和民主形式还没有正式被国家法律所确认。而国家法律制度对农民群众自发创新成果的确认,是政治现代化的重要表现形式之一。正如亨廷顿所言:󰀂现代政体区别于传统政体的关键乃是在其民众和政治介入的幅度,一个政治制度能否对那些提出新要求的集团所使用的新的政治手段加以吸收,缓和并使之合法化,实际上是对这个制度的适应性的一种考验。 [13](P89)而另一方面,从村民自治制度自身发展前景来说,村民自治能否通过吸收社会发展的现代性要素来解决自身的体制性弊端,是考验村民自治制度适应性的关键。那么,如何解决村民自治体制性弊端以及创新村民自治在新的政治经济社会背景下的运行机制,就是村民自治改革需要解决的根本内容。这确实是村民自治改革需要探讨和研究的问题,而这些问题的研究成果,必然会为新一轮的村民自治改革提供理论指导和实践方法。

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(责任编辑󰀁李保林)

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