2008年5月天水师范学院学报May，2()X8第28卷第3期JournalofTianshuiNormalUniversityVol.28No.3政府绩效审计初探l(.厦门海洋职业技术学院，福建厦门曾泽川’361012;2.，吴盛光厦门大学公共管理系，福建厦门236105摘要:政府绩效审计发展历经萌芽期、转折期和中心期，政府绩效审计的勃兴有其深刻的内在根源和外部动力.，政府绩效审计具有评价政府效益、监督政府行为、塑造政府形象、改进政府管理的功能效用。关键词:政府;绩效审计;勃兴中图分类号:G939文献标识码:A文章编号:1671一1351(2()X8)03一)X(37一0320世纪七八十年代以来，世界范围内掀起了一』效益则没有明确地表现出成绩、功绩和效率的意场以转变政府职能、调整国家与社会、提高公共服思，因此，效益审计不是PeiofrmanceAudit的准确务质量为核心的政府改革再造运动。新公共管理理翻译，应译为绩效审计比较贴切。”1]论、善治理论、自治理论、多中心网络理论以及社等同理论。多数西方发达国家甚至最高审计机区治理等一批在西方发达国家产生逐渐向发展中国关国际组织都趋向把效益审计、效果审计以及家辐射并日趋成为世界政府改革主导典范的理论如3’，E”审计统称为绩效审计，后者在第14届秘书处雨后春笋般出现。治理理论幕后关注的是政府行为会议上认定:“绩效审计(经济性、效率和效益)以及资源使用的经济性、效率性和效果性。故此，是现金价值审计、经营审计、管理审计的同义词。”新的治理战略、策略和工具尤其是绩效管理中的政本文认同第三种理论或最高审计机关国际组织府绩效审计开始纳人政府领域的视线。的认定，效益审计及“3E”审计等只是绩效审计一、政府绩效审计的内涵解读在研究对象上的聚焦或代名词。另因各国文化传统、历史背景、政治体制、语言符号以及译者的主在绩效审计理论和实务中对“绩效审计的规范体性，而导致称谓形式多样实属必然。据此，抽离化或学科式术语以及什么是绩效审计”这一基本问国别、制度、文化、维度或视野的迥异，本文把政题至今众说不一。称谓的厘清是研究的起点，绩效府绩效审计概述为:政府绩效审计是国家审计发展审计概念的屏障性在于绩效与“3E’，本质或效益到一定阶段的审计形式，是具有独立性的审计机关内涵的辨析上。学术界对三者之间的语义比较分析及其人员利用专门的审计方法，依据一定的审计标有以下几种倾向。准和程序，客观系统地对整个政府活动的经济性、模糊理论。这种学说提倡者认为，无论是绩效效率性及效果性进行审查，目的在于通过有效的审审计、效益审计还是“3E’’审计都没有统一的界计过程，促进政府活动的透明性，提高公共服务质定，都可以看作是判断分析“非传统审计”类型的量，从而为实施监督和采取纠正措施的有关各方决坐标，是对“传统审计”的一种替代、超越或扬策提供信息。弃。杨肃昌在《中国国家审计:问题与改革》中指出:“是叫绩效审计还是效益审计，当前无论是理二、政府绩效审计的进程研究论界还是审计署还未形成统一的称法。”政府绩效审计的演进历程紧紧地与政府行政发异质理论。异质理论支持者认为绩效审计、效展改革交织在一起，主要可分为以下三个阶段:益审计和“3E’，审计是三个既相互联系又相互区第一阶段，政府绩效审计的萌芽期(20世纪别的概念，不能混淆甚至等同。中国审计学会组织40~70年代)。政府绩效审计受到公民和政府的关编写的《中国审计学会立项课题研究报告》注是从20世纪40年代开始的，它的形成发展直接缘(2004—2005)研究指出:“绩效一词，是绩和于政府规模的膨胀和职能扩张。二战后，政府在整效的复合词，有成果、效果、效率等综合含义，而个社会经济生活中所发挥的作用及承担的责任迅速收稿日期:2007一12一巧作者简介:曾泽川(l980一)，男，福建漳州人，厦门海洋职业技术学院实习研究员，硕士。加大，公共支出占国民生产总值的比例也相应大幅度上升。公共开支的日益增加和公营企业的大批涌现导致巨额财政资金的占用甚至浪费。纳税人负担的日渐加重必然引起公众对公共资源节约和效益的关注，要求对受托管理这些资源的政府官员所负的经济责任进行审查。与此同时，公民要求获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面信息的欲望也不断膨胀。持续的财政压力、公民对政府责任越来越高的期望值推动和拓展了人们对寻找管理监督政府“更好的方法”的要求，在这种严峻的压力下，政府绩效审计治理工具便孕育而生。第二阶段，政府绩效审计的转变期(20世纪70~80年代)。在这一时期，政府绩效审计在监督政府方面所呈现出的巨大优势特别是美国所取得的示范效应，导致西方各国纷纷把目光和焦点转向政府绩效审计这个脱胎于传统财务审计并日渐超越取代母体的新生物。“自从20世纪40年代起，许多采用立法模式、司法模式和行政模式的国家审计机构已从单纯的财务审计和依法审计发展到政府绩效审计。”冈此时西方发达国家进行的政府改革或革新运动也迫切需要借助新的战略、策略和工具，实践改革的企求及政府绩效审计本身所具有的工具优势使它备受政府改革家、理论研究者及民主社会公民的青睐。第三阶段，政府绩效审计的中心期(20世纪90年代至今)。从20世纪末开始，各国政府审计机关都把政府绩效审计纳入工作的重要议程。政府绩效审计已在世界范围内得到广泛开展且表现出不断增加的趋势，并成为政府审计工作的主流。世界审计发展历史的规律及政府改革潮流趋势表明审计的发展方向必将从关注过程到关注结果，从注重投人到注重支出，从合规性、合法性到效果性，政府活动的经济性、效率性和效果必将成为核心关注点，政府绩效审计也必将成为对政府经济活动的经济、社会效益和责任进行监督或评价的有力工具和手段。西方发达国家为了跟上政府绩效审计发展步伐并体现其发展趋势，甚至对审计职能部门的名称也作了相应改变。自2004年7月7日，美国审计总署从Ge-nerlaAccountingofifceiE式更名为oGvernmentAcc-uontabitlyofifce，名称的改变不只是对术语或时尚的追求，而是表明了一个重要问题即对政府绩效进行审计并要求政府对它的结果负责。措辞上的变化既是美国审计总署近年来业务内容转换的结果，更反映了美国审计总署乃至世界政府审计的未来发展方向。三、政府绩效审计的兴起动因政府绩效审计的勃兴有其深刻的历史背景和内38在根源，是政府审计内生力量和外部刺激合力催生的产物。政府绩效审计的产生、兴盛既是政府治理理论尤其是善治理论所意蕴的新策略或战略性工具，也是政府自身为摆脱困境而采取的一种自救措施，更是传统财务审计向政府绩效审计变迁客观规律的显现与折射。(一)政府部门支出的不断增加财政理论与问题是传统行政学关注的核心内容和担优的焦点，现实状况恰如学者所预料的事实尤其是福利国家的兴起。巨大的财政开支和严重的财政赤字迫使各国政府纷纷踏上被学者称为“财政驱动”的改革之路，在解决财政困难的传统方法已是强弩之末或难以奏效的情况下，西方发达国家特别是盎格鲁—撒克逊体系及威斯敏斯特体系国家纷纷提出并推行政府绩效审计新的绩效管理工具。“不断提出了利用公共资金的重要性是否被忽视等问题，政府绩效审计的理论和程序就是适应这种需要而发展起来的。”阔(二)公民民主意识的日益增强由于公共资金来源的主要渠道是纳税人所上缴的税款，故此，他们有权了解有关政府部门的效益和效果方面的信息。最高审计机关亚洲组织第三次大会《关于公共受托经济责任指导方针》宣言中指出:“随着社会民主意识的加深，人们对提高公营部门支出的效益和明确支出的受托责任的要求越来越高。”随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求一切取之于民的，必须用之于民，而且要求应经济有效地用之于民。(三)新公共管理的强力推动自02世纪07年代末至80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革与再造运动，对绩效和责任的关注是这场革新运动的核心。强调顾客导向及结果导向的新公共管理运动为政府绩效审计的蓬勃兴起提供了良好的外部条件。在新公共管理运动中，政府绩效和责任成为西方各国政府改革的核心内容，建设一个优质、高效、经济更负责任的政府成为理论研究者、政治改革家及民众的共识，正是国家政府和社会民众对政府绩效的高度关注产生了绩效审计的政治需求。来自国家、政府和社会民众的这种政治需求就是绩效审计的目标和任务，也是绩效审计的意义所在，使政府绩效审计工作不仅成为一种必要，而且成为审计发展的一种必然。(四)相关技术方法的发展铺垫政府绩效审计突出目标和结果导向，目标的实现或达成需要一定的手段或式法，政府绩效审计预期或设定目标的取得也离不开有效的技术支持。政府绩效审计从传统财务审计母体中分离出来最重要的原因就是审计方法的革命或者说政府绩效审计具有传统财务审计无法比拟的审计方法体系和工具优势如政府绩效评估等。当然，政府绩效审计并不是对传统财务审计的全盘否定，而是方法意义上的扬弃，它是传统财务审计在逻辑上的延伸并继承了传统财务审计实践中的优良方法如预算系统及寻租滋生，则表明政府活动绩效效果的不佳。其次，通过政府绩效审计有利于监督政府行为。在民主政治时代，公民不再是被动地接受和容忍单方面的公共行为，而是有权对政府的行为进行监督。政府作为公众的代表人和公务的执行者，也必须注重对公共意志的尊重和公共利益的满足。要(PPBS)和零基预算(zBB)，同时它又发展了传统实施制约和监督，就必须对政府各方面工作的效益有全面、准确的了解，这就需要并依靠绩效审计。一方面，通过政府绩效审计可以发现公共部门活动财务审计所没有或忽略和不被重视的审计方法如公共管理的绩效与现代预算制度、成本效益与经济学的分析方法等。(五)传统财务审计的失效或失灵政府绩效审计是政府审计创新和传统财务审计失效或失灵的产物。随着社会经济的发展变化，政府活动复杂性逐步增加，人们民主意识不断加强，对政府审计的期望也日益提高。在外界压力的迫使下，政府审计不得不谋求创新和发展，政府审计谋求自身的革命便内化为政府绩效审计发展的内在要求和动力。而传统财务审计并不能满足公民提出监督政府部门的应有要求，它无法评价政府活动的效益，无法揭示政府活动效益不佳或无能的症状所在并指明提高绩效的具体途径和方法，从而也无法为政策制定者和管理者提供他们所需要的帮助。四、政府绩效审计的功能效用各国政府之所以关注和发展绩效审计，其根本原因在于绩效审计能发挥传统财务审计所不能发挥的作用。诚如美国著名绩效审计专家雅米尔吉瑞赛特所言:“绩效审计不仅仅适合用来为公共部门设置障碍或对它们进行批评，而且它还有助于管理层发现隐蔽的成本、预测运作所带来的影响、设计更好的管理方法或者使财务职能在高层管理过程中更富有活力。”首先，通过政府绩效审计有利于评价政府效益。政府是否能够很好地承担起管理国家和管理社会这样复杂繁重的任务，很大程度上取决于其能力的大小，而其能力的大小，又主要通过政府履行职能时的绩效反映出来。绩效审计通过评估政府活动的经济性、效率性和效果，形成绩效审计报告来对政府的管理绩效作出客观、系统地评价。如果政府能够以最小的运作成本去处理大量的国家和社会事务，为公众提供更多、更优质的服务，达到绩效管理的最大目标，说明政府活动取得了良好的绩效;反之，如果政府机构臃肿、效率低下、成本高昂以是否符合国家政策、法令和法律，政府是否有不正当的支出费用，是否有违反财经现象的发生，使绩效审计起到防护性作用;另一方面，通过审计政府活动行为的经济性、效率性和效果，揭示政府管理中存在的问题和薄弱环节，并深人分析其原因，提出改进意见和建议，从而促使政府克服缺陷，提高管理绩效，使绩效审计起到建设性作用。再次，通过政府绩效审计有利于塑造政府形象。通过政府绩效审计，一方面可以向公众展示政府的工作效果，赢得公众对政府的支持;另一方面，绩效审计并不只是展示成功，它也暴露揭示了政府的不足和失败，但这并不一定是损害政府的信誉，相反，政府向公众公开所面临的困难和问题，并展示其为提高绩效所做的努力及其结果，有利于克服公众对政府的偏见，建立和巩固公众对政府的信任。在此基础上，具有影响力的政府绩效审计报告，不但为政策制定者及管理者改进工作提供了指南，也为公众选择不同的政府部门及其所提供的服务提供了参考系数，使政府由“暗箱操作”转变为“阳光行政”。最后，通过政府绩效审计有利于改进政府管理。绩效审计作为一种战略革新，是有效提高政府绩效的动力工具，它要求政府的支出必须按合法的程序支出，要求政府必须有效地利用资源，使其达到预期的结果，要求决策制定者应为自己做出的决策负责。因此，政府绩效审计有助于实现和落实政府的受托责任，有助于提高公共服务的质量和效率。它作为管理决策的基础，能为有关决策各方提供有关公共部门存在的不足，并提出改进意见，从而有利于政府管理的改善。参考文献:1〕审计学会.中国审计学会立项课题研究报告(204~2005)R[]j.匕京:中国时代经济出版社，205:57.’]2[格林.绩效审计M[].北京:中国商业出版社，1990.3[]邢俊芳.最新国外绩效审计【M].北京:中国审计出版社，20()1。(责任编辑马旭光〕
