邮政专营业务法律制度要论

□文/张毅

邮政企业专营业务是邮政法律制度的 重要内容，也是社会关注的热点问题。必 须从我国国情出发，坚持总体国家安全观， 以增强邮政企业在寄递服务行业的主导地 位为目标，以促进邮政市场的公平竞争为 原则，循序渐进，逐步构建具有中国特色 的邮政企业专营业务法律制度。

一、邮政专营业务法律制度的正当性分析

在世界各国逐渐开放邮政市场的大背 景下，廓清邮政企业专营业务法律制度的 正当性，是专营制度继续存在并不断完善 的基础。

1、邮政专营业务是受法律保护的国 家垄断行为

专营制度可以追溯我国古代时‘禁榷” 制度。禁榷制度作为国家垄断经营制度， 是国家凭借其行政特权将一些重要的商品 生产经营权利收归政府，从而获得其经营 利润和垄断收益的经济行为。实施禁榷制 度的主要目的是获取最大化的商业利润。 在特定时期，也兼具有维护国家安全作用。 邮政企业对信件寄递业务专营，可以说与 近代邮政发展相伴相生，近代邮政的基本 特点就是国家垄断经营。国家实行邮政企 业专营业务制度，主要基于经济利益及国 家安全考量，与历史上的“禁榷”制度目 的别无二致。

20世纪以降，各国运用反垄断法严 加规制各种垄断行为，但唯独对事关国计 民生的国家垄断网开一面，实行法定豁免， 给予法律保护。法律授权是国家垄断产生 的主要依据。国家垄断，主要基于以下原 因产生：从历史的角度来看，各国政府期 望增加更多的财政收入是国家垄断产生的 主要原因，如我国古代的“禁榷”制度； 各国基于管控某些特定产品或者服务，以 防止这些产品或者服务引发严重的社会问 题，如对烟草、烈性酒的专卖制度；在各 国基础设施和具有普遍生活需求的行业， 全面、充分的市场竞争既不符合经济效益 原则，又不能满足公众的基本生活需求， 如供水、供电、铁路、电信、邮政等公共 行业，各国也曾经采取了国家垄断形式； 基于社会公平正义也是各国政府对某些公 共服务行业采取国家垄断的重要原因。《中 华人民共种国反垄断法》第七条关于“国 有经济占控制地位的关系国民经济命脉和 国家安全的行业以及依法实行专营专卖的 行业，国家对其经营者的合法经营活动予 以保护”的规定，就是对国家垄断行为的 法律保护。邮政企业专营业务不是基于自 然垄断或者经济垄断而产生，而是国家运 用公权赋予邮政企业；是国家以法律的形 式确立，授权邮政企业特许经营特定范围 内的邮政业务，是受法律保护的国家垄断 行为。与邮政企业专营业务相类似的制度，

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我国还尚有烟草专卖制度、食盐专营制度。 对邮政企业专营业务法律属性的理清，有 助于正本清源，作出正确的制度选择。

2、多数国家在法律上继续保留邮政 专营业务

随着快递服务的出现，寄递服务市场 呈现多元化趋势，在世界范围内经济自由 化、市场化浪潮冲击及政府放松规制的环 境下，各国对邮政企业专营业务制度进行 了必要的调整，缩小专营范围，部分国家 取消了专营制度，但多数国家在法律上仍 然作出保留。

美国邮政专营可以追溯至建国之初制 定的《1792年邮政法案》，法案规定： 禁止任何人递送除报纸外的一份或者多份 信函、一个或者多个小包，禁止任何设立 邮政系统的行为。《18衫年邮政法案》 对专营制度作出修改，禁止在有邮局服务 的两地之间成立私营快递公司或者使用私 营快递服务，禁止公共承运人运输私人快 递身份的人员。专营范围包括信函、小包 或者信函包裹，或者可由美国邮政妥当运 输的其他物品；不包括报纸、小册子和期 刊。该法案还明确，美国邮政对出口邮件 亦享有专营权。随着私营快递的发展， 1974年通过的《美国法典》第39卷有关 条款对专营范围进行了调整，限缩了信函 内容，缩小了专营范围，将专营限制为最 终投递。之后，又进行了多次修改。最近 的一次，2006年《美国邮政责任与加强 法》对信件专营例外作出新规定：信件收 取的费用是单件一级信件基本资费6倍以 上（约为2.64美元）或者信件重量超过 12.5盎司（约合354克）。易言之，重量 不超过12.5盎司或者资费邮政基本资费 6倍以内的信件，为美国邮政专营业务范 围。此外，20世纪初经济危机期间，为 应对邮政收入下滑，美国政府出台了有关 信箱专营法规——《关于乡村免费投递法 规》，限制邮政以外人员使用信箱。1934 年制定的《美国信箱法》（《美国法典》 第18编第1725条）正式确立了信箱专营

权，其合宪性还得到最高法院认可。对于 邮政专营，美国公众普遍认为是提供全民 服务所必需的制度。美国邮政监管委员会 在向国会提交的报告中认为：美国邮政在 专营的支持下，灵活地履行普遍服务义务。 保持专营是为了抵销普遍服务给美国邮政 带来的成本。鉴于邮件业务量持续下滑， 相关利益方对专营广泛支持和经济形势的 不确定性，不建议对信函专营进行任何改 变。同时，基于保护邮件安全，也不建议 对信箱专营规则进行改变。

2002年、2008年两次修改后的《欧 盟邮政指令》，缩减了邮政保留业务范围， 明确取消邮政专营业务的时间表。经过多 年的改革，欧盟国家从法律层面上基本取 消了邮政专营业务。逐步取消邮政专营业 务的同时，引入了不同的许可证制度，对 邮政市场准入进行规制，并注重运用反垄 断法限制进入本国邮政市场。值得注意的 是，尽管取消了专营制度，欧盟主要成员 国邮政对信函寄递市场占有主导地位，如 德国邮政在本国信函市场份额超过90%, 英国皇家邮政则在国内信函市场占有率为

100%。

2003年4月前，日本信件寄递业务为国家垄断业务，由邮政专营。2003年 实施的《民间信件寄递业务经营者法》有 条件的允许民营公司经营信件寄递业务， 实行许可制。该法案将信件寄递业务分为 普通信件寄递业务与特定信件寄递业务。 普通信件经营者必须具备法律规定的服务 标准，由于只有日本邮政具备法定条件， 事实上这部分信件寄递服务是由日本邮政 专营。

发展中国家，由于本国邮政未形成明 显的市场主导地位，出于国家安全和经济 利益的考虑，法律对邮政企业专营业务多 作出了保留的规定，印度、巴西等国修改 《邮政法》过程中都将专营制度列入法案 条款，2011年修订的《韩国邮政法》也 继续规定了专营制度。

3、邮政专营业务法律制度仍具重要

价值

邮政企业对邮政服务，特别是信件寄 递业务实行专营，历史上多从获得稳定经 济收益角度考量。20世纪80年代之前， 美国邮政曾经是美国财政收入的重要来 源，这其中专营业务贡献率就功不可没， 其他国家和地区也基本如此。近年来，由 于传统邮政业务持续走低，专营业务收入 有所下降。近年来，我国函件业务量种业 务收入下降也较多，同样也不再是邮政行 业利润的主要来源。

邮政企业专营业务经济价值的减弱， 并不意味着专营制度不再具有继续存在的 价值。相反，目前全球严峻的安全形势， 使得专营制度安全保障价值得到充分彰 显。为防止炭疽信件事件再度发生，根据 《美国邮政责任与加强法（2006年）》 关于“强化邮政安全，严防恐怖主义活动 的规定，美国邮政采取了一系列安全措施， 这些安全措施的落实，当然离不开专营制 度的支持。2018年我国台湾地区出台的 “邮政法”限缩专营范围时也强调，各级 政府机关（构）、公立学校、公法人、公 营事业机构或军事单位所交寄信函均属专 营范围。

和平与发展是当今世界的主题，构建 人类命运共同体逐渐成为全球共识，但传 统与非传统的威胁依然存在。当下，贸易 保护主义和单边主义横行肆虐，霸凌主义、 冷战思维大行其道。我们必须居安思危， 坚持底线思维，充分认识到当今世界正处 于百年未有之大变局，必然带来百年未有 之不确定因素；要充分认识到政治领域风 险错综复杂，意识形态领域风险多样多变， 社会领域风险交织叠加，经济领域风险累 积显现，贸易摩擦风险持续增大。寄递服 务领域也是如此，境外敌对势力和三股势 力通过寄递渠道传播西化、敌对言论以及 恐怖、极端思想时有发生，一定时期还非 常严峻某些跨国快递企业滥用优势地位， 配合反华政客，打压、不公平对待我国用 户已初露端倪；个别境外企业染指我国邮

政服务市场，违规经营寄递服务的事例也 不同程度存在。我国邮政企业对信件寄递 市场占有率与欧美国家相比还有一定的差 距，依法对信件寄递实行专营，是对寄递 渠道进行安全管控，落实总体国家安全观， 维护国家政治安全，防范、化解重大风险 必要之举。

二、我国邮政企业专营业务法律制度审视

落实并完善邮政企业专营法律制度， 必须结合有关立法资料，认真研究有关制 度规范，理清其中的制度内涵、法律原意， 为向国家有关部门提出有针对性的对策建 议打下坚实的基础。

1、我国邮政专营业务法律制度的变化 《中华人民共和国邮政法>(本文 亦称为现行法）第五条规定：“国务院规 定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专 营。”这一规定与1986年《中华人民共 手P国邮政法》（以下简称1986年《邮政法》） 第八条第一款规定的邮政企业专营业务法 律制度有着一些不同。

1986年《邮政法》第八条第一款规定： “信件和其他具有信件性质的物品的寄递 业务由邮政企业专营，但是国务院另有规 定的除外。”这一规定表明，我国原则上 禁止邮政企业以外的企业从事信件种其他 具有信件性质的物品的寄递业务；但如果 国务院另有规定，则该项专营范围可作适 当调整。易言之，原则上对信件种其他具 有信件性质的物品的寄递业务实行专营， 国务院另有规定则是例外。根据我国邮政 市场发展的实际情况，现行法对信件寄递 业务作出了适度开放，允许快递企业经营 部分信件寄递业务，明确邮政企业专营业 务范围为国务院规定范围内的信件寄递业 务。

与1986年《邮政法》相比，现行法规定的邮政企业专营业务是一定范围的信 件寄递业务，而不再是所有的信件寄递业 务，并删除了具有信件性质物品寄递业务

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的内容。《中华人民共和国邮政法> 在第 件的国际快递业务来说，根据国务院批准 八十四条还对信件进行了重新界定，明确 发布的《国际货物运输代理业管理规定〉 信件是指信函、明信片。信函，是指以套 及其他有关规定，有关企业不得寄递私人 封形式按照名址递送给特定个人或者单位 信函、县级以上党政军机关公文的国际快 的缄封的信息载体，不包括书籍、报纸、 递信件。因此，信件寄递业务的专营范围 期刊等。与1990年《中华人民共和国邮 尚未明确空间仅存在于邮政企业与内资快 政法实施细则》第四条第二款关于信函定 递企业对国内商业类信件快递业务的市场 义的规定相比，强调了信息载体作为信函 格局分配，或者说仅是内资快递企业经营 的根本属性，增加了按照名址递送给特定 国内商业类信件快递业务的范围。商业类 个人或者单位的限制条件，并排除了书 信件寄递业务经营活动应当充分发挥市场 籍、报纸、期刊等，使信件的定义更为科 机制配置资源的决定性作用，充分发挥竞 学合理。现行法将邮政企业专营业务由所 争政策的基础性作用，公权力应当谦抑、 有信件寄递业务调整一定范围的信件寄递 审慎介入。

业务，删除了具有信件性质物品的内容， 并对信件进行重新界定，顺应了社会发展 三、我国邮政专营业务法律制度完善 的要求，体现了市场开放的态度。

的路径

2、我国目前邮政企业专营业务范围 邮政企业专营业务涉及多方主体利 的解析

益，需要寻求各方可以接受的利益平衡点， 由于各种原因，国务院迄今尚未出台 既要坚决维护、落实专营制度，又要兼顾 专营业务范围配套法规。此种情形下，我 寄递服务市场其他主体的利益。这就要求 国邮政企业专营业务范围是否属于空白状 必须准确研判形势，顺势而为，运用多种 况呢？根据《中华人民共和国邮政法》以 法律资源，逐步落实邮政企业专营业务法 及其他有关规定，邮政企业专营业务范围 律制度。

并非无法可依，也不是真空地带。

1、坚守邮政企业专营业务法律制度 首先，《邮政法》第五十五条规定， 的底线

快递企业不得寄递国家机关公文。因此， 《中华人民共和国邮政法》第五条 除国家另有规定之外，国家机关公文的寄 关于邮政企业专营业务的规定，是我国邮 递由邮政企业专营。国家另有规定，主要 政法律制度的一项重要的制度安排，关系 指通过机要交通或者文件交换系统寄递国 到落实总体国家安全观，也是邮政市场有 家机关公文。其次，邮政企业对邮政普遍 关监督管理制度的重要基础，不可因各方 服务范围内的信件寄递业务享有事实的专 存在认识不一致，配套制度尚未出台就轻 营地位。目前，只有邮政企业根据《邮政 言放弃。必须明确的是，外商不得投资经 法》第十五条第一款的规定，提供信件寄 营信件的国内快递业务，就是以邮政企业 递的邮政普遍服务。其他企业未涉足经营。 专营业务制度为基础。2001年我国加入 再次，信件快递业务也存在专营的限制。WTO时作出承诺，对外开放速递（快递） 《邮政法〉第五十一条第二款规定：“外 服务（CPC75121)，但现由中国邮政部 商不得投资经营信件的国内快递业务。” 门依法专营的服务除外。如果取消专营制 据此，外国投资者不得在中华人民共和国 度，信件国内快递业务负面清单也将是‘皮 境内通过投资设立外商投资企业或者采取 之不存，毛将焉附”。《中华人民共和国 国家规定的其他投资形式经营信件的国内 邮政法》第五十五条、第五十六条等关于 快递业务。也就是说，只有内资快递企业 信件寄递监督管理的也是依赖邮政企业专 才可以经营信件的国内快递业务。对于信

营业务法律制度为基础的，邮政管理部门

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在核定快递业务经营许可的业务范围时， 即明确载明快递企业不得经营邮政企业专 营的信件寄递业务。于进一步加强国家机关公文寄递管理的通 知》（国邮发〔2015〕1号）又对国家机 关公文认定、寄递管理和违法行为查处进

2、 运用多种形式落实邮政企业专营 行了明确，促进了邮政企业发挥国家机关 业务法律制度公文寄递的主导作用。实践中，对国家机

前文已经分析，我国邮政企业专营业 务范围并非属于真空地带，尚未明确的仅 是邮政企业与内资快递企业的国内信件寄 递市场格局。因此，就要准确研判，发挥 各种法律资源效用，通过多种途径落实专 营制度。对待外商不得投资经营信件的国 内快递业务制度，配合有关部门在国际服 务贸易谈判中，继续按照2001入世承诺， 不对邮政市场开放作出新的出价。对各方 不存在争议的邮政普遍服务范围内的信件 寄递业务和私人信函的国际快递业务，及 时通过立法形式确定为专营业务范围。完 善国家机关公文寄递管理制度，确保快递 企业不越界经营。

由于邮政企业与内资快递企业关于 国内信件快递市场格局的分配各方争议很 大，敏感度高，也是导致专营业务范围迟 迟不能落地的主要原因，因而必须慎重对 待，稳妥推进，先易后难，逐步到位。实 践中，录取通知书及各类证件的寄递是企 业比较关心的问题，也是重要的寄递收入 来源。鉴于录取通知书、各类证件直接关 系公民个人权益，邮政企业长期从事这类 业务的寄递服务，具有信誉好、准确率高、 内控严格等优势，针对目前有些地方出现

关公文范围存在不同的认识，尤其是对行 政执法文书及有关告知类文书有较大分 歧，有的还发生了行政诉讼、行政复议案 件。应当明确的是，国家机关履行法定职 责过程中形成的各类文书，包括行政执法 文书种有关告知类文书均属于国家机关公 文范畴。为切实规范国家机关寄递公文的 行为，可以参照最高人民法院、最高人民 检察院关于以邮政特快专递寄递法律文书 的规定，呈报中办、国办出台文件明确， 寄递国家机关公文（包括行政执法文书和 有关告知类文书）除使用机要交通、公文 交换系统外，应使用特快专递或者挂号信 交由邮政企业寄递，不得使用其他快递企 业寄递。

(四）奋发图强打造寄递行业“国家

队”

*总书记指出：“国有企业是 中国特色社会主义的重要物质基础和政治 基础，是中国特色社会主义经济的‘顶梁 柱’，必须理直气壮做强做优做大。”必 须认识到，做强做优做大邮政企业，是巩 固党执政基础迫切需要，是夯实以公有制 为主体的中国特色社会主义经济制度必然 要求。国有邮政在寄递服务领域发挥主力 军作用，对于维护国家安全，保障全体人 邀请其他快递企业招标采购的问题，国家

民共同利益具有无可替代的重要作用。邮 邮政局可会同教育部、公安部对录取通知

政企业应当彰显央企的责任和担当，努力 书、各类证件的寄递服务作出规定，明确

打造具有知名品牌、完备服务网络和高度 由邮政企业提供寄递服务，在这两类领域

社会责任感的行业“国家队”，不断提高 的业务先行落实了专营制度。

3、 完善国家机关公文寄递管理制度 寄递服务水平，为社会提供优质的信件寄 《中华人民共和国邮政法》第五十五递服务，满足广大人民群众和经济社会发

展的新需要，发挥国有邮政独有的经济和 条关于“快递企业不得寄递国家机关公

社会作用。♦文”的规定，在维护国家安全及保障国家

(作者系河北经贸大学邮政法研究中心 机关公务活动正常运转方面发挥着重要作

特邀研究员、石家庄邮电职业技术学院特聘 用，同时也是实现邮政企业专营业务法律

教授）制度的有效形式。国家邮政局印发的《关

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