２０１２年Ｏ１月 黑河学刊 Ｊａｎ．２Ｏ１ ２ 总第１７４期第Ｏ１期 Ｈｅｉｈｅ Ｊｏｕｒｎａｌ Ｓｅｒｉａｌ Ｎｏ．１７４ Ｎｏ．０１ 给予社会检测机构环境监测资质 许可的立法研究 ⑥王峰 （上海市青浦区环境监测站，上海２０１７００） 【摘要】环境监测事业是国民经济和社会发展的基础性公益事业。在当前形势下提出对环境监测机构设 定行政许可事项是有理有据的，这是以科学发展观为指导，以市场开放为导向，以改革创新为动力，促进政府型 环境监测机构转变观念和正确定位，同时有效利用社会检测资源，合理分流不同类型监测业务，规范环境监测市 场服务行为，保证环境监测行业健康稳定发展的必由之路。 【关键词】环境监测；资质；行政许可 【中图分类号】Ｄ９２２．６【文献标识码１ Ａ【文章编号】１００９—３０３６（２０１１）１２—０１０４—０２ 一、引言 机构坚守职业道德，秉公办事，不受来自任何方面的压力 环境监测事业是国民经济和社会发展的基础性公益 和影响；三是检测机构必须是能够独立承担民事责任的经 事业。长期以来，环境监测事业始终坚持以政府投入为主 济实体。因此，基于环境监测数据具有社会公信力的特点 导的发展方向Ｉｌ＇２ｌ。但随着市场经济的不断发展和成熟，特 以及环境监测行为与公众利益的密切关联性，从事环境监 别是在“人世”为我国检测市场带来的机遇和挑战面前，环 测活动的社会检测机构必须被政府承认和接纳，并自觉接 境监测行业无论在机制或体制上均已渐显出其不适应于 受行政主管部门的监督管理，以保证环境监测行业能够始 我国环境保护事业整体发展要求的弊端或缺陷嘲。因此，制 终健康稳定地向前发展。 定环境监测市场准入法则，设定社会检测机构环境监测许 （三）环境监测的技术特征决定了许可的必要性 可事项，规范社会监测机构环境监测行为是十分迫切的。 环境监测不仅需要坚实可靠的技术基础，更需要有一 二、设定环境监测行政许可事项的必要性 支高素质高水平的专业人才队伍，还需要与政府的管理要 （一）环境监测领域开放市场的必然性 求和决策导向保持高度的统一性。基于以上诸多因素，一 根据ｗｒｏ制定的《服务贸易总协定》，中国政府已承诺 般社会检测机构在取得检测行业通用的计量认证资质后 在正式加入ＷＴＯ的两年后允许境外资本以合资形式进入 所从事的环境监测活动只能限制在局部的、纯商业化的社 中国检测市场，五年后允许以独资形式进入中国检测市场。 会委托检测范畴内，而诸如环境影响评价监测、环保产品 与此同时，随着社会主义市场经济的不断发展和壮大，充裕 性能检测及其他研究性监测或调查性监测等监测业务，其 的民间资本也正在通过各种渠道、以各种形式投入到检测 监测结果在很大程度上直接关乎公共利益，也必须在环境 市场中。目前，在欧盟内部、美国和亚太地区等均已建立了 保护行政主管部门的统一管理下，通过设置必要的市场准 环境监测业务社会化服务的市场机制，例如我国台湾地区 入门槛，以确保监测结果的真实、可靠和科学。因此，对社 早在１９９７年１１月就发布了《环境检验测定机构管理办 会检测机构设定环境监测许可事项是十分必要的。 法》，允许民营性质环境检测机构和公立大专以上院校实验 三、设定环境监测行政许可事项的法律依据 室从事环境监测活动，并要求其申领环境检测机构许可证。 （一）设定许可事项的依据 （二）检测市场的公正性与政府监管的必要性 依据《中华人民共和国行政许可法》第十二条的规定， 任何一个检澳４行业的市场开放都必须首先建立起一 有六类事项可以设定行政许可，其中有四个条款的规定涉 个平等、公开、公正的检测市场格局，其实质在于：一是市 及到公共安全和公共利益的范畴。由于环境监测数据可直 场运作规范，行业自律机制完善，法律法规健全；－－是检测 接作为评价环境质量、进行环境立法和执法、加强环境管 【作者简介】王峰（１９７８一），男，上海人，上海市青浦区环境监测站，主要从事环境监测、管理工作。 ・１０４・ 理以及制定政府宏观决策的重要依据，故环境监测的行业 属性决定了其具有公益性的特征，是直接涉及公共安全、 （一）省级环境保护行政主管部门作为许可主体的可行ｌ生 首先，省级环境保护行政主管部门对社会检测机构给 予资质许可与目前通行的省级质量技术监督局对所有检 关系公共利益的特定行业，完全符合以上四个条款所列事 项的规定。 测机构给予的实验室资质认定许可存在的根本区别是：前 者仅限于国内自愿申领环境监测机构资质且实际从事环 同时，《行政许可法》第十三条又对第十二条许可事项 作了限制性规定，即“第十二条所列事项，通过下列方式能 够予以规范的，可以不设行政许可：１．公民、法人或其他组 织能够自主决定的；２．市场竞争机制能够有效调节的；３．行 境监测活动的检测机构的许可管理，因此在管理要求上除 要求检测机构具有一般实验室的共性规定外，更加鲜明地 突出了针对环境监测行业的管理特色；而后者适用于所有 向社会出具具有证明作用的数据和结果的实验室，是一个 业组织或者中介机构能够自律管理的；４．行政机关采用事 后监督等其他行政管理方式能够解决的。”由于环境监测 不是一般公民、法人或其他组织能够依靠通常意义上的普 及性知识自行开展的技术活动；又闪为在目前以政府管理 和指导为主的运作模式下，环境监测不可能依赖于完全市 场化的竞争机制得以有效调节；目苘我国环境监测行业的 组织架构由政府型环境监测机构、有关部门设立的专业监 测机构和社会检测机构等三种类型机构组成，此三者间的 职能定位、技术水平和今后发展方向均存在极大差异，无 法借助一个统一的行业组织或者中介机构进行自律管理； 同时环境监测数据作为行政执法的依据，如果没有按照统 一的技术标准实施监测，将很容易引起不同实验室间监测 数据的偏差，并直接导致行政执法行为无效，造成行政相 对人对法律公信力的缺失，环境监测活动不可通过行政机 关采用事后监督和补救的方式加以弥补和修正，而必须实 行以源头控制为主的全程监管模式。 综上，设定环境监测行政许可事项既符合行政许可法 关于“可以设置许可事项”的积极规定，又没有在行政许可 法“可以不设置许可”的排除性规定之内。 （二）许可设定权的依据 行政许可是一项重要的行政权力，设定行政许可属于 立法行为，应当符合立法确定的立法体制和依法行政的要 求。依据《中华人民共和国行政许可法》第十四条第（一）款 的规定“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。 尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。”同时鉴于 《中华人民共和国环境保护法》自１９８９年颁布至今２０余 年未做修订的状况，故在该法暂无法批准设定环境监测行 政许可事项之前，可以通过制定行政法规即《环境监测管 理条例》设定必要的行政许可。 （三）其他行业设定许可事项的参照依据 在２００４年国务院令第４１２号《国务院对确需保留的 行政审批项目设定行政许可的决定》文件中，由国务院对 所属各部门的行政审批项目进行全面清理后决定予以保 留并设定行政许可的共有５００项，其中涉及专业机构资质 认定的有２８项，对环境监测资质认定而言具有直接参照 作用的是第１６７项由水利部设定的“水土保持生态环境监 测单位资质认定”。 四、设定环境监测行政许可事项的可行性 具有普遍适用性的部门规章。其次，国家环境保护部的统 一要求下，各省市环境保护行政主管部门已成立或正在筹 备成立环境监测处，作为各级政府对环境监测机构实施直 接领导管理的专职部门，今后将在环境监测资质许可管理 工作中发挥重要的作用。 （二）许可分类的可行性 《行政许可法》规定的五类许可中，环境监测资质许可 应属于核准许可，即由行政机关对某些事项是否达到特定 技术标准、经济技术规范的判断、确定，主要适用于直接关 系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的 设计、建造、安装和使用，直接关系到人身健康、生命财产 安全的特定产品、物品的检验、检疫。 （三）许可效应的可行性 对环境监测给予资质许可是为了加强对社会检测机 构从事环境监测活动的管理，提高我国环境监测数据的准 确性、可靠性和可比性，并对环境监测信息发布实施统一 管理，真正构筑起行政执法准确、高效的技术基础。同时， 这一许可还能够保证政府环境管理的有效性，促进我国环 境监测事业的发展，实现环境监测水平提升，达到环境保 护、经济发展、社会进步三者共赢的目的。 五、结论 在当前形势下提出对环境监测机构设定行政许可事 项是有理有据的，这是以科学发展观为指导，以市场开放 为导向，以改革创新为动力，促进政府型环境监测机构转 变观念和正确定位，同时有效利用社会检测资源，合理分 流不同类型监测业务，规范环境监测市场服务行为，保证 环境监测行业健康稳定发展的必由之路。环境监测行业面 临着前所未有的发展机遇和严峻挑战，对此，所有政府型 检测机构及其主管部门均应未雨绸缪，充分准备，创造条 件，尽早转变机构职能，适时引入竞争机制，以迎接来自各 方的挑战。△ ［参考文献］ 【１］顾海波 论环境行政管理体制的改革【Ｊ】．行政与法，２００１， （０２）：６１—６２． 【２】魏山峰．以探索环保新道路统领环境监测事业发展【ＪＪ．环境 保护，２０１０，（０１）：２８—２９． 【３】舒昱．环境监测制度构建的重点与难点【Ｊ】．环境保护， ２０１１，（０８）：４１－４ｊ． 口编辑／李培培 ・１０５・