有关政策
河南省铁路土地管理局 武 淑 梅
摘要：通过对土地权属争议相关法律法规知识的系统学习，进一步提高土地管理工作的理论水平，在解决土地权属争议的基本要求和原则的问题，进行了认真地分析和研究。
关键词：学习理论 分析和研究 土地权属争议
土地权属争议，即土地所有权和使用权争议。指两个以上单位或个人同时对未经确权的同一块土地各据理由主张权属，从而产生的土地权属矛盾。在土地管理中经常遇到的问题，需要全面掌握土地管理法律、法规和政策，严格依照法定程序处理土地权属争议，采取灵活多样的工作方法，确保社会的稳定和谐。我通过对土地权属争议相关法律法规知识的系统学习，在执法理论上有所提高，对解决土地权属争议的基本要求和原则有所理解和掌握，对今后的工作有很大的指导作用，有了如下认识：
一、土地权属争议存在的必然性
1、土地权属争议的对象是土地所有权、使用权的归属问题。它不同于其他争议，如有关行政区域边界争议；城镇建设用地规划和房产争议及其他地上建筑物和附着物争议等。它更不同于土地的侵权行为引起的纠纷，土地侵权行为所引起的纠纷的对象是土地侵权行为存在与否的问题，其前提是土地所有权、使用权已明确。
2、土地权属争议属于民事纠纷的范畴，这与土地违法案件不同。土地违法案件中的违法行为人与行使处罚权的土地管理机关属行政管理相对人与行政管理人的关系，即被管理与管理关系，两者之间的权利义务是不平等的，土地管理机关所作的具体行政行为具有强制性，土地管理机关可以向人民法院申请强制执行；土地权属的当事人之间则具有平等的法律地位，其争议是平等主体之间的争议，可由当事人协商解决，协商不成的，才由人民政府处理。
3、土地权属争议最显著的特点是各方均无足以证明其土地所有权、使用权的法律凭证，即存在争议。判断是否存在争议。首先要认定各方是否具有土地权属的法律凭证。如果争议各方均无足以证明其土地权属的法律凭证，属土地权属争议无疑；如果一方有土地权属的法律凭证，他方无凭证，一般不作为为土地权属争议处理；如果各方均有法律凭证，但争议之处属各方所持法律凭证的重复之处(如重复发证)则要提请发证机关处理。
二、土地权属争议的处理
这里的处理指的是行政处理，就土地权属争议而言，其含义是人民政府(通过土地行政主管部门)依据当事人的申请及其职权依法解决土地权属纠纷的活动，从实践来看，主要有两种处理形式：
1、行政调解
行政调解是指依据双方当事人的自愿而由土地管理机关作为第三人主持，通过友好协商、互谅互让而就土地权属问题达成双方一致意见的活动。行政调解本质上仍属调解范畴，即以双方当事人的自愿调解和履约为基础，调解协议不具有强制执行的效力，一方不能据此向人民法院或
229
土地行政主管部门申请强制执行。调解协议达成后当事人又反悔并向法院提起诉讼的，只能以争议对方为被告提起民事诉讼。
2、行政处理
即行政处理决定，行政处理是指人民政府(通过土地行政主管部门)依法裁决与土地管理有关的具有民事纠纷特征的即土地权属纠纷的活动。人民政府对土地权属争议行使裁决权是与土地权属纠纷的复杂程度、专业程度高紧密相联的，如若按传统的职能分工，由司法机关来处理全部的土地权属纠纷既不可能，也不合理，而由人民政府(土地行政主管部门)进行裁决，由于土地行政主管部门直接从事土地管理工作，对权属纠纷产生原因更为了解，对专门解决土地权属争议的法规政策更为熟悉，对涉及专业技术方面的事物处理起来更得心应手。因此，对纠纷的合理解决可以更好的把握。行政裁决与行政调解虽然同属行政处理的范畴，但两者具有明显的区别，即经行政调解后原先纠纷的民事性质没有改变，而经行政裁决后，人民政府代表国家的行政意志体现于裁决之中，土地权属争议人若对裁决不服，则可向人民法院提起行政诉讼，从这一点也可以说明行政裁决并未否定国家职能分工，而是对其的完善。人民政府作出的裁决并不是最终裁决，最终审查权仍旧在法院。
土地权属争议的处理，其实质和核心是确权，即：确定土地所有权、使用权。而确定土地权属，必须遵循以下原则和依据。
(一)确定土地权属的基本原则
1、有利于维护社会主义土地公有制，有利于加强经济建设，有利于当地群众的生产生活、安定团结，有利于加强土地管理。要保护所有者、使用者的合法权益，保护土地资源的合理利用。如调处国营业与集体经济组织、集体与集体之间的权属争议，应以证明土地来源的历史资料和现状为基础进行解决。
2、深入实际、调查研究，尊重历史、照顾现实、依照政策、法律、法规，互谅互让，妥善解决。这里主要强调：(1)应深入调查研究，不能道听途说，听信一方陈述，以偏概全；(2)应以土地权属和经营的历史演变为依据，以土地管理法律、法规、政策为准绳，做到合法、合情、合理地妥善解决争议；(3)不能以言代法，以感情代替政策，不能站在地方主义，本位主义的立场上偏袒一方，压制另一方；(4)争议双方要互谅、互让，不能斤斤计较、互不相让；(5)要采取稳妥、缓解、疏导协商的工作方法，不要激化矛盾。
3、在处理每项具体的土地权属争议中，应遵循这样的原则:远期的证据服从近期的证据；口头协议和一般性证据服从文字协议、文件和有法律效力的证据；下级处理意见服从上级处理结论；各个时期土地权属的变更服从当时的政策法规。
4、在土地权属争议之前，必须维持土地现状，任何一方和个人都不得以任何借口，改变土地现状，破坏土地上的附作物，侵害国家、集体、个人财产，否则依法法追究法律责任。
(二)确定土地权属的法律依据
根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和有关法规，对各类土地权属确定具体原则主要是：
1、国有土地所有权的确权依据 (1)城市市区的土地属国家所有；
(2)农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地属国家所有； (3)国家依法征用的土地属国家所有；
230
(4)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属国家所有；
(5)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其居民集体所有的土地属国家所有； (6)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地属国家所有；
(7)依据一九五○年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地、实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《六十条》未划入农民集体范围内的土地属国家所有；
(8)开发利用国家土地，开发利用者仅依法享有土地使用权，土地所有权仍为国家； (9)国有铁路线路、车站、货场用地以及依法留用的其他铁路用地属国家所有； (10)县级以上(含县级)公路线路用地属国家所有； (11)国有电力、通讯设施用地属国家所有；
(12)军队接收的敌伪地产及解放后经人民政府批准征用、划拨的军事用地属国家所有； (13)河道、堤防内的土地和堤防外的护堤地、无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，但不包括土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍旧农民集体使用的土地属国家所有；
(14)县级以上(含县级)水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属国家所有； (15)全民所有制单位和城镇集体所有制单位兼并农民集体企业的，办理有关手续后，被兼并的原农民集体企业使用的集体所有土地；乡(镇)企业依照国家建设征用土地的审批程序和补偿标准使用的非本乡(镇)村农民集体所有的土地属国家所有；
(16)一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制单位的华侨农场使用的原农民集体所有的土地(含合作化之前的个人土地)，迄今没有退给农民的集体土地属国家所有；
(17)《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，具有下列情形之一的，属于国家所有：①签订过土地转移等有关协议的；②经县级以上人民政府批准使用的；③进行了一定补偿或安置劳动力的；④接受农民集体馈赠的；⑤已购买原集体所有的建筑物的；⑥农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或城市集体所有制单位的。
(18)一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的土地属国家所有；
(19)一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，按有关规定处理后，己建成永久性建筑物的，由用地单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有；
(20)土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属农民集体所有的，土地属国家所有。 2、国有土地使用权的确权依据
(1)土地使用权确定给直接使用土地的单位或个人，但法律、法规、政策另有规定的除外，这是确定国家土地使用权的一般原则；
(2)土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用、或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权；
231
(3)土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可以确定现使用者国有土地使用权；
(4)因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除以后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权；
(5)其他单位占用原宗教团体、寺观教堂宗教活动用地，原使用单位因恢复宗教活动需要退还使用的，应按有关规定予以退还，确属无法退还，或土地使用权有争议的，经协商，处理后确定使用权；
(6)军事设施用地(包括靶场、试验场、训练场)依照解放初土地接收文件和人民政府批准征用的划拨土地的文件确定土地使用权。土地使用权有争议的，按国务院、中央军委有关文件规定处理后，再确定土地使用权；经国家批准撤消的军事设施，其土地使用权依照有关规定由当地县级以上人民政府收回并重新确定使用权；
(7)依法接收、征用、划拔的铁路线路用地及其他铁路设施用地、现仍由铁路单位使用的，其使用权确定给铁路单位。铁路线路路基两侧依法取得使用权的保护用地，使用权确定给铁路单位；
(8)驻机关、企事业单位内的行政管理和服务性单位，经政府批准使用的土地，可以由土地行政主管部门明确被驻单位规定土地的用途和其他限制条件后，分别确定实际土地使用者的土地使用权。但租用房屋的除外；
(9)原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国家土地使用权可确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权。按照有关规定处理后，再确定土地使用权。一九八二年五月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权；
(10)农民集体使用的固有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批，划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定；
(11)未按规定用途使用的国有土地，由县级以上人民政府收回重新安排使用或按有关规定处理后确定使用权；
(12)一九八七年一月《土地管理法》施行之前重复划拨或重复征用的土地，可按目前实际使用情况或根据最后一次划拨或征用文件确定使用权；
(13)以土地使用权为条件与其他单位或个人合建房屋的，依据批准文件，合建协议或投资数额确定土地使用权，但一九八二年《国家建设征用土地条例》公布后合建的，应依法办理土地转让手续后再确定土地使用权；
(14)以出让方式取得的土地使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后作为资产入股的，土地使用权确定给股份制企业；国家将土地使用权租赁给股份制企业的，土地使用权确定给股份制企业；企业以出让当时取得的土地使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后，出租给股份制企业的，土地使用权不变；
(15)企业以出让方式取得的土地使用权，企业破产后，经依法处置，确定给新的受让人；企通过划拨方式取得的土地使用权，企业破产时，其土地使用权由县级以上人民政府收回后，根据
232
有关规定进行处置；
(16)法人之间合并，依法属于应当以有偿方式取得土地使用权的，原土地使用权应当办理有关手续，有偿取得土地使用权，依法可以以划拔形式取得土地使用权的，可以办理划拨土地权属交史登记，取得土地使用权。
3、共有权利及他项权利的确权依据
(1)一宗地由两个以上单位或个人共同使用的，可确定为共有土地使用权，共有土地使用权面积可以在共有使用人之间分摊；
(2)平面交叉使用土地的，可确定为共有土地使用权；也可将土地使用权确定给主要用途或优先使用单位，次要和服从使用单位可确定为他项权利。地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的(楼房除外)，土地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利。
上述两款中的交叉用地，如属合法的批准征用、划拔的，可按批准文件确定使用权，其他用地单位拥有他项权利；
(3)国家确定的保留或地方代管的军事设施用地的土地使用权确定给军队，现由其他单位使用的，可依照有关规定确定为他项权利；
(4)他项权利依照法律或当事人约定设定。他项权利可与土地所有权或使用权确定之后确定。 5、其他确定土地权属的依据
(1)依法划定的铁路、公路、河道、水利工程、军事设施、危险品生产和贮存地、风景区等区域的管理的保护范围内的土地，其土地的所有权和使用权依照土地管理有关法律、法规确定，但对上述范围内的土地的用途，可根据有关规定增加适当限制条件。
(2)土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地所有权或使用权。
(3)各级人民政府或人民法院已依法处理的土地权属争议，按处理决定确定土地所有权或使用权。
参 考 文 献
1、1950年以后政务院、国务院出台的法规、文件 2、国家《土地管理办法》为基本依据
3、省级人民政府出台的关于解决土地权属争议的规章、文件
233
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容