改革和完善纪检监察体制的思考

改革和完善纪检监察体制的思考

加强对权力的制约，是十七大报告中关于政治建设和政治体制改革需要重点做好的工作之一。胡锦涛同志在十七大报告中指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。这段话义正词严，发人深省。

腐败现象的存在对社会各方面的危害极大，它破坏政府的管理秩序和权力行使的公正原则，扭曲经济秩序，激化社会矛盾，毒化社会风气，影响社会稳定。我国目前正处于改革开放、市场经济初级时期，正确认识初级时期的腐败现象，深入分析其成因，采取切实有效的措施和对策，以改革的精神继续推进反腐倡廉的体制建设，对于认真贯彻落实党的十七大精神，深入推进新形势下的党风廉政建设和反腐败工作，具有十分重要的意义。

一、反腐败斗争的现状

坚决反对和防止腐败是全党的一项重大的政治任务，当前，我国的反腐败斗争是在错综复杂的国内外环境下开展的。我国加入世界贸易组织后，将在更大范围和更深程度上参与经济全球化，党风廉政建设和反腐败斗争面临大量新情况、新问题，腐败与反腐败之间的较量，将在新的形势下展开。在肯定我国当前反腐败工作取得阶段性成果的同时，也应看到由于诱发腐败的一些深层次问题尚未解决，今后一个时期腐败现象还有可能易发多发，反腐败的任务依然繁重而艰巨。

1.取得的成绩令人欣慰

近年来，在党中央、国务院的领导下，各级纪委不断加强从源头上预防和治理腐败的力度，党风廉政建设和反腐败斗争取得了新的明显成效。根据中央纪律检查委员会工作报告，2010年共审结贪污贿赂、渎职犯罪等案件23733件。其中，公司企业人员贿赂犯罪案件359件，国家工作人员贿赂犯罪案件8310件。判处县处级以上国家工作人员825人，地厅级92人，省部级9人。另据中纪委披露，全国纪检监察系统在2010年1至12月，全国纪检监察机关共接受信访举报1427186件（次），其中检举控告类1000277件（次）。初步核实违纪线索163480件，立案139621件，结案139482件，处分146517人。其中，给予党纪处分119527人，给予政纪处分38670人。通过查办案件，为国家挽回经济损失89.7亿元。随着标本兼治、治本工作力度逐步加大，有些腐败案件多发的部门和领域如海关、金融、建筑、住房等，案件多发的势头有所遏制。

2.存在的问题令人担忧

一是表现在发案率持续和上升，腐败官员的级别越来越高。二是制度执行力不强，对重点领域、关键环节权力运行的监督制约还不够严密，以及合资合作企业和海外资产的监管机制建设还需进一步加强。三是绝大多数案件的查处都不是由纪检监察机关在履行日常监督职能时察觉的，而是由群众检举举报发现的，暴露了纪检监察机关在履行监督职能上的不足。

二、现行纪检监察体制的缺陷

腐败现象的产生有着它深刻的历史、社会、文化和体制根源，它的滋生和发展与一定的社会物质条件、制度条件有着密切的关系。包括我国实行对外开放后腐朽思想的侵袭、新旧体制转换过程中的碰撞和漏洞、政府职能改革滞后、法律制度的不健全、权力监督机制的滞后等，都是腐败现象屡禁不止的原因。英国历史学家阿克顿认为：权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。监督是制约权力腐败、防止职务犯罪的重要机制，我党历来重视对权力的监督，逐步建立了包括党内监督、行政监督、法律监督、人大与政协监督、职代会监督、舆论监督和群众监督等一整套监督制度。从理论上讲这是十分完备的监督体系，但为什么腐败现象仍屡禁不止呢？其中一个重要的原因在于，担负着主要监督职能的党内监督与行政监督的纪检监察体制，还存在着缺陷，成为影响反腐败工作向深入开展的突出矛盾。

1.角色冲突不能监督

一般情况下，纪委书记作为纪检监察机构的负责人，同时是党委委员，是该单位党政领导班子成员，参与重大问题的决策，对党政班子作出的决策，即使个人有不同意见，只能少数服从多数并负有执行的义务。而作为纪检监察机构的负责人，则要求对本单位的党风廉政行为依法依纪独立进行监督。这种监督者与执行者的角色由同一主体担任，必然引起角色冲突。特别是对本单位的违法违纪行为，执行难、监督亦难，这真是一道费神的两难命题。

2.利益相关不愿监督

纪委书记和纪检监察机构负责人作为党政班子成员，同样负有搞好本单位两个文明建设、维护领导班子团结的职责。一个单位领导班子团结好、出成绩、有政绩，班子成员都有一份功劳。而作为专司纪检监察的负责人，则要落实党风廉政责任制，确保本单位不出违法违纪案件，尤其不能出刑事犯罪案件。认真监督，则难保班子团结；出现腐败，则说明工作没有做好。这种利益相关性，促使某些纪检监察干部即使察觉到本单位一些决策有问题、一些干部有违纪违法行为时，宁愿作为领导班子的一员维护班子的团结，维护本单位干部的廉政形象，维护本单位的守法形象。你好、我好、大家好，最终完成上级部门对自己考核的党风廉政责任制。

3.受制于人不敢监督

目前，各单位纪检监察机构均实行同级和上级组织双重领导的体制。但人员

编制、经费来源、工作任务、业绩评价、以及干部本身的生活待遇、调动升迁等都受同级党政领导的制约，“吃谁的饭、受谁的管”。纪检监察机构在执纪执法过程中，难免不受到同级党政领导的影响和左右，同级党政不同意，就不敢查处，更不用说对同级党政主管领导的监督了，弄不好打虎不成反被虎咬。在现实生活中，敢于揭露领导腐败问题者被穿小鞋甚至遭打击报复的事时有发生即是明证。

4.事务繁忙无暇监督

纪检监察机构的主要职责，毫无疑问是监督检察，就像刑事案件由公安主管侦查、检察院主管起诉、法院主管审判一样毋用置疑。然而，纪检监察机构目前担负着确保本单位党风廉政建设健康发展的职能，上级的布置考核是方方面面，下级的工作职责也只能是面面俱到。宣传教育、主题活动、廉政档案管理、效能监察等等，这些事都很重要，都有利于推动本单位的党风廉政建设。但纪检监察部门年复一年、日复一日把大量的精力都放在这些具体事务上，而对本部门领导干部权力使用的监督却少有时间、少有精力，使许多意志不坚定者从心存侥幸到肆无忌惮，许多腐败现象无法及时察觉、及时制止。

5.能力有限无力监督

纪检监察干部的来源目前主要是同级安排，其中不乏为人正直、懂政策、有经验、敢查敢管者。但也不可否认，一些单位往往把纪检监察岗位看作是安置转岗干部的基地，更有图谋不轨的领导特意安排听话的或能力一般的干部任职，甚至安排亲信任职。而对纪检监察干部的业务培训目前是短期上岗培训，使之半路出家者多，精通法规、财务、网络应用、经营和业务往来者少。而违法犯罪分子搞腐败往往是处心积虑、费尽心机，以看似合法的表象掩盖其非法勾当。纪检监察干部若缺少专业知识，则何以察觉、何以查处？即使主观上欲查腐败，客观上也往往是力不从心。

三、改革和完善纪检监察体制的思考

腐败的蔓延在一定程度上危及政治稳定、制约经济发展、破坏法制建设、引发道德滑坡，遏制腐败是关系到党和国家生死存亡的严重政治斗争。如何加强对权力的制约和监督，十七大报告提出了“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务；坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实解决群众反映强烈的问题；要继续重点查办发生在领导机关和领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职等案件，查办官商勾结、权钱交易、权色交易和严重侵害群众利益的案件；坚决查处违纪违法案件，对任何腐败分子，都必须依法严惩，决不姑息”。这一论述表明我们党不仅注意查处发生在群众身边的腐败，而且坚决查处领导干部的腐败问题，对腐败分子依法严惩，决不姑息，惩治腐败决心大、力度大、效果明显。