新时代“行政检察”概念论

责任编辑：宋京霖新时代“行政检察”概念论•梁春程文摘 要：行政检察经历了一般监督、诉讼监督、社会治理监督、公益监督等诸个阶段，其概念的内涵和外延也

不断扬弃。现行行政检察概念和体系不够明晰，影响到行政检察工作在功能定位、监督范围等方面界定。行政

检察的本质是检察权对公权力的监督，为彰显行政检察概念的法律监督功能，应秉持严格主义的殳场，确定行

政检察的内涵与外延，保持概念的逻辑严密、体系完整。行政检察不仅包括行政诉讼监督，还包括检察机关在 履行职责过程中发现行政机关存在行政违法行为，督促其纠正的法律监督制度。关键词：行政检察 概念论 诉讼监督 行政法制监督基本体系行政检察是新时代中国特色法律监督体系的重要 制度创新，其不仅有利于构建科学的行政监督体系， 对于修复检察制度在国家治理体系中的应有地位、提

身重视投入不足，行政诉讼检察在办案数量和实际效

果方面均差强人意。进入21世纪之后，随着党和国家对法治的高度重 视，拓宽检察机关对行政权的监督范围和方式成为检

升检察机关的法律监督能力，也具有重要的理论与现

实意义。⑴然而，长期以来我们对行政检察的基础理 论研究并不深入，在概念、功能、体系、范围等问题 上认识不够清晰。在全国检察机关贯彻落实党的十九

察改革的新趋势：一是基于宪法法律对检察机关法律 监督机关的定位，意图拓宽检察机关行政诉讼监督职

权的“行政公诉”和“行政公益诉讼”成为热点。⑵ 二是检察机关在行政执法与刑事司法衔接（以下简称

大精神，进一步聚焦法律监督主责主业，全面总结 三十年来民事行政检察工作之际，本文拟简要回顾行

“两法衔接”）中的行政监督职责引起关注。三是以参 与社会治理为目标的行政执法检察建议蔚然成风。⑶

政检察的发展历程，揭示当前行政检察概念所面临的 困境，在厘清新时代检察权核心价值的基础上，遵循

四是直接面向行政执法活动的检察监督初现端倪。⑷2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重

严格主义的进路阐述行政检察概念的内涵和外延。一、历史流变中的行政检察大问题的决定》（以下简称“决定”）提出“完善对涉

（-）行政检察的实践演变我国行政检察可以溯源到建国初期检察机关的一

及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督 制度” “检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使

般监督职能，这一时期检察机关创设建议书、提请书、 职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正” “探索

抗议书、报告书等监督方式，积极纠正行政违法行为， 取得一定的成效。但随着1957年“反右”斗争开始， 一般监督受到错误的政治批判。1978年检察机关恢复

建立检察机关提起公益诉讼制度”等改革任务。作为 回应，2015年、2016年最高人民检察院工作报告在行 政诉讼监督工作之外，均单独论述行政检察工作，体 现出对这项工作的新认识、新部署。重建后，一般监督权被取消，检察机关行政监督的实 践随之沉寂。（二）行政检察的理论演变行政法学通说将“行政检察”界定为检察机关对

此后，随着《民事诉讼法》《行政诉讼法》赋予检 察机关在审判领域的监督职权，“民事行政检察”应运

职务犯罪进行侦查和提起公诉、对监管场所及其管教 人员实施日常监督的行政法制监督职能。〔‘堆此基础上，而生。但由于行政诉讼的实践困境，兼之检察机关自*本文系2015年国家社科基金资助项目“行政执法与刑事司法衔接机制实证研究” （15BFX048 ）的阶段性研究成果。 **上海市嘉定区人民检察院检察官，行政法学博士 [201821 ]2019/070（3]法实务）总第319期I行政检察I责任编辑：宋京療检察学者增加了其他与行政监督活动有关的检察工作， 将行政检察区分为刑事路径和非刑事路径，前者包括

THE CHINESE PROCURATORS中因左恭蒼59一方面，限缩于行政诉讼监督的概念界定忽视了

行政检察的核心价值。行政检察是党中央站在全面推

职务犯罪侦查、侦查监督和刑事执行监督，后者包括 劳教检察监督、职务犯罪预防、行政诉讼监督、行政

进依法治国战略高度要求检察机关“强化对行政权力 的制约和监督”的重要改革措施，其最鲜明的特征就

公诉、督促与支持起诉、“两法衔接”监督、行政执法 监督、行政检察调解。⑹但反对观点认为，从法律规 范层面看，行政检察仅指检察机关对行政诉讼开展的

在于走出诉讼程序、前移监督关口、面向行政活动、

减少行政争议，而不是摆脱司法审判困局、缓解行政

审判机关的压力、畅通行政执法和司法的程序衔接。另一方面，行政检察的概念应当能反映研究对象

专门监督活动。⑺职务犯罪侦查是国家对公职人员职 务犯罪侦查职权的法律安排，与检察权对行政权的监

的本质特征，有助于形成科学的理论体系。职务犯罪

督无关。⑻侦查监督、刑事执行监督的监督对象虽是 行政机关，但检察机关在此履行的系司法职责。⑼2015年之后，行政检察的概念面临扩张和限缩的

侦查、行政公益诉讼等制度虽然均与公权力监督密切 相关，但在理论基础、对象范围、程序方式、效果责

任等方面有其特殊性，在促进依法行政和公正司法的 总体目标上难以实现行政检察理论体系的逻辑自洽。两难境地。扩张说认为，行政检察既面向行政审判， 也面向行政执法，包括行政诉讼监督、行政公益诉讼、 行政执法检察、行政强制措施检察。\"°」限缩说认为，

三、法律监督视角下行政检察的概念界定行政检察是检察机关法律监督职能的重要组成部 分，其应当“一手托两家”，既监督人民法院公正司法，

行政检察应定位为检察机关对“公共行政”依法直接 进行的法律监督，主要包括行政执法检察、行政司法 监督、行政抽象命令抗告程序、反腐败执法监督。行

又促进行政机关依法行政。〔⑶因此，我们需要从法律 监督的逻辑体系和发展前瞻出发，重新认识和构建行 政检察，厘清行政检察概念的内涵和外延，在保持逻

政诉讼监督系检察权对司法审判的补强，应归于诉讼

监督范畴。行政公益诉讼是检察权作为公共利益之代 辑严密、体系完整的同时，也为新时代行政检察的创

表而产生的公诉职权扩张，不属于行政检察监督。［，，］ 此外，还有折衷的观点认为，行政检察特指检察机关

新发展提供理论支撑。首先，界定行政检察概念必须基于检察权与行政 权、审判权之间监督与被监督的关系。从一般词义上看，

依法直接对行政活动进行的法律监督，包括行政公益 诉讼、行政违法行为检察和行政强制措施检察三项改 革任务。【⑵可见，在行政检察的概念界定上，理论界

行政检察应当有两个子概念，即行政诉讼检察和行政 执法检察。从立法依据以及当前检察机构职能通报看， 行政检察主要是指行政诉讼检察。然而，从宪法学理

也存在较大的分歧。二、现行行政检察的概念及其困境上看，行政检察乃是一种法律监督职能，尽管《宪法》

随着2017年检察公益诉讼制度通过法律修改正式 《人民检察院组织法》《行政诉讼法》等基本法律对

确立，最高人民检察院提出推动刑事、民事、行政、 公益诉讼“四大检察”全面协调充分发展的战略部署。

“检察权”并没有直接、明确的规定，但不管是从行政 检察的实践和行政法治发展的潮流，还是从理论界对

然而由于《人民检察院组织法》修改最终没有吸纳检 察机关督促纠正行政违法行为的条款，行政检察在监 督职权方面遭遇“从无到有再到无”的质疑。2019年初， 最高人民检察院内设机构改革后单独设立第七检察厅

“法律监督”和“检察权”的阐述看，检察权是国家权

力配置和权力制衡的产物，法律监督应从“法律实施” 而不仅是诉讼监督层面确定监督对象，其立足点不仅 仅是基于诉讼程序的设计。［,4］负责行政检察工作，其职责主要包括行政审判监督、 审判人员违法行为监督以及行政执行活动监督。这不 由引发我们对新时代行政检察的概念的思考。第二，行政检察不可与刑事诉讼监督制度相混淆。

检察权发端于对警察权的制约，但在大多数国家司法 体制当中，“检察”都通常被理解为一种以刑事公诉为2019/071■（司法实务）总第319期60中画栓数貳THE CHINESE PROCURATORS行政检察 宋京霖主要职能的活动，只在中国、前苏联等少数国家，检 察机关被赋予履行法律监督、维护法制统一的宪政使 命。⑴）职务犯罪侦查主要着眼于对公职人员的廉洁性、

式试水》，《经济日报》2015年7月16日。[2] 参见田凯:《论行政公诉制度的法理基础》，《河

南社会科学》2010年第5期；孙谦：《设置行政公诉

合法性的监督，侦查以及刑事执行监督主要针对的是 的价值目标与制度构想》，《中国社会科学》2011年第

1期。[3] 姜伟、杨隽：《检察建议法制化的历史、现实

刑事司法领域的违法行为，“两法衔接”监督关注的是 移送刑事立案的问题，实际上是作为刑事立案监督的

延伸，因此上述内容均不应纳入行政检察的范畴。第三，行政检察着眼于及时纠偏，与行政公益诉

和比较》，《政治与法律》2010年第10期。[4] 河南省检察院民行处：《河南省检察机关对行

讼制度的出发点并不相同。行政检察主要着眼于对行 政不作为、乱作为的督促预防，维护行政法治秩序。

政执法行为开展法律监督的三种模式初探》，《检察实 践》2005年第6期；唐张：《行政执法检察监督的基层

而行政公益诉讼主要针对的是特定领域社会公共利益 和国家利益的保护，行政监督仅是其副产品。当然，

探索》，《中国检察官》2013年第10期（下）。[5 ]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北

行政公益诉讼不仅是行政诉讼制度的重要内容，也是 检察制度的重要组成部分。将行政机关的违法行为提

京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第146页。[6] 参见傅国云：《行政检察监督研究：从历史变

交法院审判也可以视为行政检察功能实现的一项保障 性措施。迁到制度架构》，法律出版社2014年版，第3-5页； 韩成军：《依法治国视野下行政权的检察监督》，中国

第四，行政强制措施的司法监督具有其独立价值。 检察出版社2015年版，第42-43页。[7] 参见田凯：《行政检察制度初论》，《人民检察》

我国检察制度来自于列宁的法律监督理论，其主要是防 止国家分裂，保障宪法法律法律在全国统一正确实施，

2014年第11期。维护的是整个国家的法治秩序，原则上不介入一般的私 益救济。行政强制措施是一种高权性行政行为，具有单

[8 ]参见王玄玮:《论检察权对行政权的法律监督》,

《国家检察官学院学报》2011年第3期。[9] 参见陈卫东：《我国检察权的反思与重构——

方性、强制性、附属性等特征，通常对公民人身、财产

权益造成重大影响。因此其救济和监督途径应当具有及 时性、中断性、权威性等优势，以防止公民权利遭受不

以公诉权为核心的分析》，《法学研究》2002年第2期。[10] 参见马怀德：《行政法前沿问题研究》，中国

可逆转的侵害。《决定》对行政强制措施的监督主体概 括表述为司法机关，表明该项改革措施需要与审判机关 协同推进，一起构建全过程的监督链条。可见，作为一

政法大学出版社2018年版，第506页。[11] 秦前红：《两种“法律监督”的概念分野与行

政检察监督之归位》，《东方法学泌018年第1期；陈瑞华： 《检察权何去何从》，《政法论坛》2018年第1期。[12] 解志勇：《行政检察：解决行政争议的第三条

种强化人权司法保障的司法监督制度，行政强制措施监 督机制将在行政检察之外发挥更大的效用。综上，行政检察不仅包括行政诉讼检察监督，还

道路》，《中国法学》2015年第1期。[13] 参见张相军：《关于做好新时代行政检察工作

包括行政违法行为检察监督，后者特指检察机关对在 履行职责过程中发现的行政违法行为督促其纠正，促 进行政机关依法行政、严格执法的法律监督制度。罰

的思考》，《中国检察官》2019年第4期（上）。[14] 参见胡卫列：《行政权的法律监督制度研究》,

载孙谦主编：《检察论丛》（第20卷），法律出版社 2015年版，第14页。注释：[1 ]章志远：《检察机关提起行政公益诉讼制度正

2019/071■（司法实务）总第319期[15] 张步洪：《行政检察制度论》，中国检察出版

社2013年版，第2页。