□ 孔祥勇*
1[]摘要：党的十八届三中全会提出，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，这对做好新形势下的社会矛盾化解工作提出了新的更高的要求。本文对当前社会矛盾的化解方式和多元化解机制的完善发展进行了分析和探讨，并提出了信访工作与多元化解机制的联动对接的意见建议。
关键词：社会矛盾化解 信访 多元化解机制
十八届三中全会指出，要改进社会治理方式，“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”，创新有效预防和化解社会矛盾体制，“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制”。这一重要论述对做好新形势下的社会矛盾化解工作提出了新的更高的要求。为此，我们近期就“社会矛盾多元化解机制的构建与完善”进行了调研和思考。
一、社会矛盾多元化解方式存在的现实问题
当前，随着改革发展进入攻坚阶段，社会矛盾在高度压缩的时空内集中释放，其中，大量矛盾和问题通过信访渠道反映出来，并越来越呈现多元化状态。信访工作作为化解社会矛盾的方式之一，已经在某种程度上成为化
*孔祥勇，南京市人民政府副秘书长，市信访局局长、党组书记。
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解社会矛盾的“主阵地”。进入21世纪以来，全国信访总量始终处于高位运行的态势。就南京而言，2013年1—11月份，群众来市信访、进京上访始终在高位运行，同比上升幅度较大。社会矛盾多元高发和纷繁复杂的新形势，迫切需要建立健全与之相适应的矛盾化解多元化机制。但是，目前普遍采用的社会矛盾化解方式存在与社会矛盾多元化特性不适应、不匹配之处，面临诸多挑战。具体表现在三个方面。
（一）社会矛盾化解方式存在局限性
在目前快速变化的社会，化解社会矛盾的一些方式呈现出一定的滞后性，自身原有局限性也随之而来。诉讼具有专业性、程序性等特点，但成本高、周期长、执行难；非诉讼纠纷解决机制缺乏社会认同和公信力，纠纷解决能力偏弱，如仲裁高成本、高风险，调解达成和解难、反悔率高，信访门槛低、成本低，但终结退出较难。
（二）社会矛盾化解渠道使用不平衡
各种纠纷解决机制都是经验和实践先行，这种“先改革，后规则”或者“边改革，边规则”的经验模式，造成社会矛盾化解资源欠缺合理配置和使用，有的化解方式被过度使用，而有的则较少使用，甚至近乎闲置，过于倚重信访和诉讼解决矛盾纠纷的问题比较突出。
（三）社会矛盾化解方式未有效衔接
虽然已经形成了协商、调解、行政仲裁、诉讼等社会矛盾化解方式，但各种化解方式缺乏统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接，存在各自为政、适用依据不一、规范程序随意、缺乏社会信任等问题，可持续发展的长效衔接机制有待进一步健全完善。
二、社会矛盾多元化解机制的完善与再造
实现化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径多元化，就要将各种矛盾纠纷解决方式及其特定的功能和特点，结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。
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（一）准确定位诉讼渠道的核心地位
在现代法制社会，诉讼的权威性、终局性地位，依然是保障公平正义的最终屏障。一是明晰多元化解的社会目标。坚持以能否体现人民根本利益、有效化解社会矛盾作为判断优劣的重要标准，充分体现司法人文关怀和司法社会矛盾化解的功能。二是采取有效措施提升司法效率。保障司法机关依法独立行使审判权，采取有效措施缓解案件积压、久拖不决；完善简易程序，扩大适用范围，降低准入门槛，积极推行利民便民的诉讼措施；加大执行力度，科学构建协调联动的执行机制，切实解决诉讼难、执行难问题，着力提升司法效率。三是着力化解涉法涉诉信访问题。社会矛盾多元化解的首要任务与切入点，就是集中优势司法资源，群策群力，深入推进涉法涉诉信访工作改革，建立政法各单位内部统一入口、分类办理的运行机制和政法各单位相互协调、流转顺畅的衔接机制，确保符合条件的涉法涉诉信访能够及时受理，依法导入司法程序处理。
（二）广泛运用调解渠道的前置优势
对于不涉及法律层面的矛盾争议，坚持调解优先，努力将矛盾化解在初始状态。一是牢固树立调解优先的理念。把调解作为做好群众工作的基本功，落实调解社会矛盾纠纷的各项措施，全方位落实“哪里有矛盾纠纷，哪里就有调解工作”，切实重视调解、善于调解、以调促和，实现情、理、法的有机结合。二是健全完善调解工作机制。建立矛盾纠纷排查、预警、防范、调处、化解、督办、报结、考核的“一体化”工作机制，健全以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解与专业调解相互衔接配合的大调解工作机制，以矛盾纠纷调处成功率、案结事了率为目标，促进调解工作规范化、常态化和制度化运行。三是充分发挥各类调解优势。发挥人民调解的基础作用，继续做好婚姻、家庭、邻里等常见多发矛盾纠纷调解，积极参与劳动争议、医患纠纷等社会热点难点矛盾调处；发挥行政调解专业作用，强化相关行政机关的解纷职责；发挥司法调解前置作用，做到能调则调，当判则判，调判结合。
（三）不断放大仲裁渠道的独特功能
仲裁具有民间性与官方性、合理性与强制性兼备的“准司法裁判”优
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势，在民商事领域的作用突出。一是加强仲裁制度建设。准确定位政府与仲裁机构的关系，改变仲裁行政化的倾向；加强与具有调解职责的部门、机构合作联动，大力推行仲裁法律确认服务，协调、指导当事人达成民商事和解协议，快速、经济地分流、解决矛盾纠纷。二是提升仲裁办案效能。完善仲裁程序规则，增设简易程序，不断提高仲裁效率。同时，在相关领域加大主动服务力度，有效分流、缓解日渐增多的城中村改造、基础设施建设、市场经营类矛盾纠纷；在金融、保险等资金密集型领域充分发挥专业化优势，保障市场经济健康发展。三是大力推行仲裁制度。采取多种形式宣传仲裁的优势和作用、推广普及仲裁知识，使越来越多的市场主体选择仲裁、参与仲裁，掌握和运用仲裁方式保护自身合法权益。
（四）充分发挥信访渠道的积极作用
以更加务实的态度，对信访活动的全过程进行依法规范，将信访工作的行为方式、操作程序和管理体制纳入法治轨道。一是畅通群众诉求表达渠道。完善利益诉求表达机制，广泛听取人民群众的意见与建议，积极回应群众关切。加强梳理分析、综合研判，为党委、政府完善政策、改进工作、科学决策提供建议。二是依法维护群众合法权益。健全人民群众利益诉求表达和化解机制，改进信访事项登记、受理、转送、交办、督办、答复各个环节工作，进一步加大催办、督办和考核力度，推动相关责任单位落实责任、细化措施、解决问题，维护群众合法权益。三是着力化解复杂疑难问题。对于牵涉单位多、情况复杂，涉案单位职能交叉、职能缺位，没有责任单位或责任单位撤销、转制等陷入法律盲区、责权不明的复杂疑难问题，坚持以党委、政府为主导，加强协调会办，理顺条块关系，明确责任分工，联合作战、多管齐下、综合施策，联动化解复杂疑难问题。
三、信访工作与多元化解机制的联动对接
信访工作与多元化社会矛盾化解方式的有效承接，能够促进信访渠道应用更加合理、信访矛盾化解更加有效，这既是党委、政府卸载过多信访压力的务实举措，也是信访部门突破困境、回归本真的迫切需要。
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（一）明确总体目标任务
在社会矛盾多元化解机制总体框架内，进一步加强对群众信访诉求的分类梳理和分析研判，对其中应当适用诉讼、调解、仲裁方式调处的矛盾纠纷，通过建立健全对接分流机制，促进相关信访事项依法有序分流，及时就地化解，努力实现地方信访总量、重复集体上访和进京非正常上访数量下降，共同维护畅通、有序的信访秩序。
（二）把握基本工作原则
信访工作要实现与多元化解机制联动对接，必须始终坚持以人为本，服务为先，实现法治、公正、高效的价值追求。一是坚持以人为本原则。坚持“人本”“为民”的工作理念，树立“做好信访工作人人有责”的全局意识和责任意识，正确反映和兼顾不同地区、不同行业、不同阶层群众的合法权益，努力在信访矛盾化解中服务市民、服务企业、服务基层，不断提高群众的满意度和幸福指数。二是坚持基本程序原则。将信访工作“属地管理、分级负责”原则与诉讼、调解、仲裁基本原则、基本程序有机结合，按照自治、协商、调处、诉讼的思路，建立健全行之有效的对接机制和操作流程，确保相关矛盾纠纷有责任主体调处，用最佳方式调处，在第一时间调处。三是坚持公正高效原则。以公正为核心，以效率为要求，及时就地解决群众合理诉求。同时，高举法律旗帜，加强法治保障，对部分群众信访不信法、大闹大解决的问题依法处理到位，切实树立法治信访导向，营造和谐有序的信访环境。
（三）依法规范操作程序
在案件认定、工作流程、办理手续上，坚持依法行政、阳光操作，使各类社会矛盾化解方式各就其位，各尽其职，防止越位、缺位现象。一是明确对接分流范围。严格按照《信访条例》要求，对规定不予受理的事项，信访部门坚决不受理；对已受理的信访事项，且符合民事诉讼法、刑事诉讼法、人民调解法和仲裁法规定受理范围的，纳入联动工作范围，及时予以分流。二是规范对接分流程序。对信访事项的登记、分流、委托、立案、调处，进行程序规范，制定工作“路线图”，形成长效机制。相关部门和组
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织对不接收信访部门委托的事项，应书面说明理由；对双方存在意见分歧的事项，报多元化解机制牵头负责部门作出裁定。调处成功后，当事人应签署书面协议，并按照约定和承诺履行义务，同一事项一般不得回流信访渠道。三是健全对接分流手续。坚持以办理质量为中心，在各个工作环节上，细化工作责任，规范操作流程，统一制式材料，确保所有经办案件事实清楚，定性准确，程序合法，手续完备，经得起历史和群众的检验。
（四）建立健全对接制度
完善五项工作制度：一是信息互通共享制度。在调解、仲裁、诉讼工作中发现当事人有信访苗头的，及时通报信访部门；信访部门工作中发现调解、仲裁、诉讼案件时，第一时间通知相关部门和组织介入处理。二是矛盾预警排查制度。加强调解组织和信访部门基层网络建设，社区（村）每周、街镇每半月、区每月开展一次矛盾纠纷预警排查，力争矛盾纠纷发现在早，处置在小，化解在萌芽状态。三是案件委托移送制度。对符合由法院、调委会、仲裁机构处理条件的信访事项，信访部门及时向相关部门和组织委托移送，主动对社会矛盾进行有序分流，节约行政成本，促进问题解决。四是季度工作例会制度。搭建社会矛盾多元化解工作平台，每季度定期召开信访、调解、仲裁、诉讼等部门和组织联络员参加的工作例会，交流工作情况，分析当前形势，提出对策建议。五是重大案件会办制度。对影响社会和谐稳定的重大复杂疑难矛盾，由信访联席会议牵头，及时召集相关部门和组织参加协调会办会，凝聚各方智慧，会商突破路径。
（五）切实加强组织领导
建立健全党委统一领导、政府大力支持、政法机关牵头协调的组织领导体系，压实责任，细化措施，确保落实。一是理顺组织体系。建议社会矛盾多元化解机制由政法委牵头抓总，明确各类渠道的职能职责，划清各自的权限范围。综合考虑各类矛盾化解方式的性质，避免赋予相关民间组织行政化色彩，建立起指导不指派、交办不强加的合作伙伴关系，形成社会矛盾化解的整体合力。二是明确工作要求。信访部门依照法律、法规和政策，及时交办、分流信访事项，确保信访资源得到有效利用；相关部门和组织充分
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发挥主体作用，有区别、有限制地协调信访部门搭建平台，推进矛盾化解。一般情况下，可以采取其他调处手段的不宜过多采取信访方式。三是严格督导考核。建立社会矛盾化解“倒逼”机制，采取定期督查、带案督查等多种形式，对各单位矛盾化解进行督导推进，并纳入综治和平安法治建设工作绩效考核体系。对工作落实较好、矛盾化解成效显著的单位和个人予以表彰；对矛盾调处不力、工作严重滞后，造成矛盾激化并导致严重后果的，严肃依法依规追究责任。
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