南京国民政府时期国有公司之行政化治理问题考察

南京国民政府时期国有公司之行政化治理问题考察

南京国民政府时期,无论国有企业采取公司形式还是其他形式都不能摆脱低效率。但是,国有形式的选择,又有其必要性与合理性,一个国家有时候有着比经济效益更重要的社会目标。当时国有企业的根本问题不是行政化治理问题,而是国有企业没有服务于特定的社会目标,而成为利益集团牟利的工具,这才是真正的问题所在。

孙中山有关发达国家资本的思想,在南京国民政府执政时期后,逐渐成为现实。当然,政府能够推行这一政策,以及人们能够接受这一政策,也与当时特定的国内外局势有关。从国际上看,西方世界受1929-1933年世界经济危机的影响,出现了反对自由经济、实行统制经济或计划经济的理论与实践,这无疑会对中国产生深刻的影响。从国内看,由于整个西方世界经济陷入萧条,中国经济亦面临困境,私人资本不足以应对这种不利局面,客观上要求国家进行干预。尤其是“9·18事变”发生以后,由于受民族危机的影响,社会各界对自由主义经济的观点也发生了变化。不少知识分子认为,要抵抗日本的侵略,就必须发展经济,增强国力。[3]

由于国有公司最终未摆脱行政化治理,因而效益十分低下。资料显示,国有公司尽管享受了各种政策优惠,但在经营方面并不成功。以“中纺公司”为例,它所属的38个纱厂,每日产纱率只达到标准产纱率的37%,比抗战前华商纱厂的平均产纱率要低57%。[23]由于国有公司普遍效益不好,不但不能提供政府所需税款,反而需要政府给予巨额财政拨款。1947年,政府对资委会的财政拨款为2000亿元,另外还有数倍于此的优惠贷款,但1948年度资委会概算盈余仅有500亿元。[24]

三、国有公司行政化治理的必然性分析

国有公司由于治理无效,出现了种种弊端,引起了强烈的社会反响。究其原因,一般认为政府并未严格按照公司治理的要求进行制度安排,国有企业有公司之名,而无公司之实。比如周伯棣就认为,政府公营企业采取私法形态的公司制,本来是为了实现企业的独立化与法人化。但在现实中,却采取了由主管部委机关直接指派董事的做法,显然与其初衷相悖。[25]

在怎样实现国有企业的公司化经营方面,时人也提出了许多有价值的建议。比如谷春帆就要求,政府之职能应受限制,“非但公司之总经理不宜由政府委派,甚至董事会之董事,最好亦以各本业之事业家充任,而勿派官吏政治家兼充”[26]。

应该说,上述看法是有一定道理的。国有公司要摆脱行政化治理,就一定要界定政府与企业的权力。但是,他们提出的解决方案,却明显缺乏可行性。从根本上说,国有企业不管是采取传统形式,还是采取公司形式,行政化治理都是必然的选择,这是由多种因素决定的:

首先,国有企业特殊的股权结构,是导致行政化治理的根本原因。我们知道,公司治理的权力来源于股东的股权,而股东的股权是由其所有权转化而来的。股

东以股权为基础,授权董事会,然后由董事会确定总经理人选,并由董事会代表股东对总经理进行监督。但在国有公司,情况就不一样了。国有公司的股东,一般都是一些行政单位。比如中国石油有限公司的股东就是资源委员会、冀北电力有限公司、保险事务所。[27](P115)这些股东相应的拥有与其股份相应的股权,并基于股权参与公司治理。但是,这些股东的股权并不是由所有权转化而来的,因为国有公司的所有权属于全体国民。从根本上说,全体国民才是真正的股东,各部委只不过是国民的代理者,是名义上的股东。如果按照典型公司的制度安排,应该由全体国民来组成股东大会,选举董事会成员并决定经理人选。这样,才可能真正避免行政化治理。

但是,由全国人民进行普选,即便能够解决行政化治理问题,但同时却产生了成本过高的问题,这甚至比行政化治理更不可取。事实上,南京政府时期确实存在通过普选建立公司治理结构的情况。“云南人民企业公司”就是这样一个企业,它是在抗战胜利前夕,由云南省政府主席卢汉提议创办的。按照卢汉的设想,“云南人民企业公司”的股份为全省人民所共有,以乡镇为单位分配股权。然后,由每个乡镇选出一名公司股东代表,再由各个县的乡镇股东代表互选一人为县的股东代表。最后,由县股东代表参加全省股东代表大会,进行选举。从云南人民企业公司的制度安排来看,这完全是政治领域的民主选举制度在公司的应用,代表了一种全新的理念。[28]不过,在“云南人民企业公司”选举代理人的过程中,发生了较高的成本,也是不容忽视的事实。仅仅产生代理人的过程就持续了数月之久,这还不包括进行监督的成本。既然全体国民通过民主方式参与公司治理存在成本过高问题,那么行政化治理就成了合理的选择。

其次,南京政府时期的政治体制,决定了国有公司必然采取行政化治理的方式。如果说国有公司特殊的股权结构使得行政化治理具有合理性的话,那么集权的政治体制则使得国有公司的行政化治理成为必然。公司治理本来就是西方政治领域的民主理念在经济领域的反映,它的有效性取决于西方社会的分权传统与民主传统。南京政府时期的中国,显然缺乏民主意识与分权意识,政治领域的集权,必然导致经济领域的行政化治理。仍以“云南人民企业公司”为例,尽管卢汉主动提出了通过民主方式来产生公司治理结构的要求,但在具体操作中,卢汉却不断干预,最终的人事决定权实际仍被卢汉掌控。之前的层层选举,根本没有意义,除了增大成本外,并没有带来真正的改观,“云南人民企业公司”的选举完全成为一场政治秀。[28]

最后,民主并非万能,即便是民主政体下,也不能真正解决国有公司的行政化治理问题。我们在前面假设民主是行政化治理的替代方式,实际上这种假设并不成立。也就是说,即便南京政府时期实现了政治民主与经济民主,同时不考虑民主的成本问题,我们也不能保证经济民主能解决行政化治理问题。民主制度也有自身缺陷,选举中的“投票悖论”、利益集团对议员的游说、公众的“搭便车”心理以及政治家与官僚的“经济人”取向,最终会使民主制度成为特定集团的代言人。肯尼思·阿罗通过严谨的推理证明,每人一票的民主制度并不能把个人选择整合为社会的最优(公共)选择。[29]既然民主制度不能准确表达民众的意愿,利益集团以及与他们勾结的官僚就可能成为真正的控制者,行政化治理并不能避免。因此,即使是已经实现民主的国家,对于国有企业也是抱消极态度的。

四、结束语

总体而言,国有企业必然表现为行政化治理,而行政化治理往往意味着低效率,“官屋漏、官马瘦”,这已为人类的历史实践所证实。但是,这并不意味着国有企业没有存在的意义。西方社会“福利国家”的实现,大体与国家干预主义经济政策同步;南京政府时期国家资本的扩张以及国有企业的发达,也有其特殊的历史背景。有时候,效率并不是首要的选择,为了其他目标,牺牲效率是有可能的。更何况,像中国这样缺乏超越血缘关系“社会资本”的国家,在现代化起步阶段,发展国有企业更有必要性。从这个意义上,可以说行政化治理并非不能接受的代价。当然,认可行政化治理并接受由此导致的效率损失,并非没有前提条件。只有当它是服务于更重要的社会目标时,才是有意义的。南京政府在抗战期间发展国有企业有其合理性。但是,当国有企业成为利益集团牟利的工具时,就成为社会问题了。南京政府时期的问题,恰恰就表现在这里。行政化治理并非根本问题,国有企业没有服务于本来的目标,才是问题所在。遗憾的是,南京政府并没有意识到问题所在,或者已认识到问题所在,但已为利益集团绑架。过度的“国进民退”,不但牺牲了近代以来发展起来的民营企业,也在某种程度上决定了南京政府的命运。